ACUERDO del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por el que se aprueban los Lineamientos que regulan los criterios respecto de la aparición de dirigentes y voceros partidistas en tiempos de Radio y Televisión, en acatamiento a lo ordenado por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al resolver los expedientes SUP-REP-575/2015 y SUP-REP-198/2016.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Instituto Nacional Electoral.- Consejo General.- INE/CG337/2017.
ACUERDO DEL CONSEJO
GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL, POR EL QUE SE APRUEBAN LOS
LINEAMIENTOS QUE REGULAN LOS CRITERIOS RESPECTO DE LA APARICIÓN DE DIRIGENTES Y
VOCEROS PARTIDISTAS EN TIEMPOS DE RADIO Y TELEVISIÓN, EN ACATAMIENTO A LO
ORDENADO POR LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA
FEDERACIÓN, AL RESOLVER LOS EXPEDIENTES SUP-REP-575/2015 Y SUP-REP-198/2016
ANTECEDENTES
I. RESOLUCIÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL
TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, DENTRO DEL RECURSO DE
REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR SUP-REP-575/2015. Por sentencia de 2 de noviembre de
2016, la citada Sala Superior vinculó al INE para realizar las acciones
tendentes a inhibir conductas que atenten contra el modelo de comunicación
política, en los siguientes términos:
Es por ello que la autoridad debe
realizar, en el ámbito de competencia, un escrutinio escrupuloso para prevenir,
investigar y, en su caso, corregir fraudes a la ley o a la Constitución, o
posibles abusos al derecho de los partidos y sus dirigentes.
Por lo anterior, se estima
conveniente vincular al Instituto Nacional Electoral, para que, en el ámbito de
sus competencias, adopten las medidas necesarias para prevenir, investigar y,
en su caso, corregir, las conductas que resulten contrarias a los principios y
fines que rigen y orientan el modelo de comunicación política.
…
SEGUNDO. Se vincula al Instituto Nacional
Electoral para que, en el ámbito de su competencia, adopte las medidas
necesarias para prevenir, investigar y, en su caso, corregir, las conductas que
resulten contrarias a los principios y fines que rigen el modelo de
comunicación política, en los términos establecidos en la presente ejecutoria.
II. RESOLUCIÓN DE LA SALA SUPERIOR
DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, DENTRO DEL RECURSO
DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR SUP-REP-198/2016. Por sentencia de 28 de diciembre de
2016, la referida Sala Superior vinculó al Consejo General del Instituto
Nacional Electoral en los siguientes términos:
Por último, debe hacerse notar que
esta Sala Superior al resolver el recurso de revisión del procedimiento
especial sancionador SUP-REP-575/2015, precisó que el Instituto Nacional
Electoral debía considerar que los partidos políticos son entidades de interés
público de naturaleza colectiva que, por ende, representan los intereses de una
pluralidad de personas que si bien se agrupan en torno a una principios
ideológicos y finalidades político-electorales comunes, ello no implica una
identidad absoluta en sus intereses de forma tal que , en principio, no se
justifica la centralidad de un sujeto único como vocero de un instituto
político a través de los tiempos de radio y televisión a que los partidos
tienen derecho.
Así las cosas, se evidenció que dicha
autoridad nacional debía realizar un escrutinio escrupuloso para considerar la
razonabilidad de los promocionales en situaciones que pudieran implicar un
fraude a la Constitución o la ley o abusos del derecho de los partidos
políticos y sus dirigentes al uso de sus prerrogativas y, en su caso, ejerciera
las atribuciones que estimara necesarias a efecto de prevenir, corregir o
reparar las posibles violaciones al marco constitucional previsto para
resguardar los principios rectores en materia electoral.
En tal contexto, en cumplimiento a lo
ordenado en el SUP.REP-575/2015, se vincula al Consejo General de Instituto
Nacional Electoral para que en el ámbito de sus atribuciones, en aras de
salvaguardar los principios constitucionales que rigen la materia electoral, a
la brevedad, emita los Lineamientos pertinentes que regulen los criterios a
los que se deberá ajustar la Comisión de Quejas y Denuncias y demás órganos del
propio Instituto Nacional Electoral en relación con el uso debido de las pautas
de los partidos políticos en radio y televisión, lo cual deberá informar a
esta Sala dentro de las veinticuatro horas a que ello ocurra.
(Énfasis añadido)
Al tenor de los
antecedentes que preceden y a fin de cumplir con lo ordenado por la Sala
Superior, se emiten los siguientes
CONSIDERANDOS
Este Consejo General
es competente para aprobar los Lineamientos que regulan los criterios a los que
deberá ajustarse la comisión de quejas y denuncias y demás órganos de este
instituto en relación con el uso debido de las pautas de los partidos políticos
en radio y televisión, conforme a lo previsto en los artículos 41, párrafo
segundo, Base III, Apartados A, B, C; y Base V, apartado A, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 34, numeral 1, inciso a); 35; y 44,
numeral 1, incisos n) y jj); de la Ley General de Instituciones y
Procedimientos Electorales; así como los resolutivos SEGUNDO de las
resoluciones SUP-REP-575/2015 y SUP-REP-198/2016, dictadas por la Sala Superior
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, además, conforme a
lo previsto en el siguiente marco jurídico:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
1. Que de conformidad con el artículo 41, párrafo segundo, Base I, párrafo segundo, los partidos políticos son entidades de interés público que tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática.
2. Que el artículo 41, Bases I, último párrafo, y III, mandata que los partidos políticos tienen derecho a participar en las elecciones (federales, estatales y municipales); y la prerrogativa de acceso al uso de manera permanente de los medios de comunicación social, sujetándose el ejercicio de tal derecho a las reglas y procedimientos previstos para ello.
3. Que en el artículo 41, Base III, Apartado A, párrafo primero, se dispone que el INE es la autoridad única encargada de la administración del tiempo que le corresponda al Estado en radio y televisión, destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los Partidos Políticos Nacionales.
4. El artículo 41, Base III, Apartado A, incisos a) y b), establece que, desde el inicio de las precampañas y hasta el día de la Jornada Electoral, quedan a disposición del INE, 48 minutos diarios, que serán distribuidos en 2 y hasta 3 minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión, en el horario comprendido entre las 06:00 y las 24:00 horas; que en el periodo comprendido entre el fin de las precampañas y el inicio de las campañas, el 50% de los tiempos en radio y televisión se destinará a la difusión de mensajes genéricos de los partidos políticos; y que durante las precampañas los partidos políticos disponen, en conjunto, de un minuto por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión.
5. En el artículo 41, Base III, Apartado A, inciso c), se establece que durante las campañas electorales, al menos el 85% de los 48 minutos diarios que quedan a disposición del Instituto, deberá destinarse para cubrir el derecho de los partidos y los candidatos a acceder a los medios de comunicación social.
6. En el artículo 41, Base III, Apartado A, inciso e), establece que el tiempo establecido como derecho de los partidos políticos y, en su caso, de los candidatos independientes, se distribuirá de la siguiente forma: el 70% será distribuido entre los partidos políticos de acuerdo a los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior y el 30% restante será dividido en partes iguales, de las cuales, hasta una de ellas podrá ser asignada a los candidatos independientes en su conjunto.
7. En el artículo 41, Base III, Apartado A, inciso g), establece que fuera de los períodos de precampañas y campañas electorales federales, al INE le será asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisión, el cual se distribuirá entre los Partidos Políticos Nacionales en forma igualitaria un 50%; el tiempo restante lo utilizará para fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas.
8. En el artículo 41, Base III, Apartado D, establece que el INE, mediante procedimientos expeditos, investigará las infracciones a lo dispuesto en esta base e integrará el expediente para someterlo al conocimiento y resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En el procedimiento podrá imponer, entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televisión.
9. El artículo 116, Base IV, inciso b), determina que en el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades electorales, serán principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima publicidad y objetividad.
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
10. Que el artículo 5, párrafo 2, establece que la interpretación de la Ley se hará conforme a los criterios gramatical, sistemático y funcional, atendiendo a lo dispuesto en el último párrafo del artículo 14 de la Constitución.
11. Que el artículo 6, párrafo 2, señala que el Instituto, en el ámbito de sus atribuciones, dispondrá lo necesario para el cumplimiento de las normas establecidas en la ley en la materia.
12. Que los artículos 29; 30, párrafos 1 y 2; y 31, párrafo 1, establecen que el INE es un organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, contará con los recursos presupuestarios, técnicos, humanos y materiales que requiera para el ejercicio directo de sus facultades y atribuciones, que se rige por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad; autoridad en materia electoral, independiente en sus decisiones y funcionamiento, que tiene entre sus funciones la de contribuir al desarrollo de la vida democrática y preservar el fortalecimiento del régimen de Partidos Políticos y garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para renovar a los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, así como ejercer las funciones que la Constitución le otorga en los Procesos Electorales Locales.
13. Que el artículo 44, párrafo 1, incisos gg) y jj) establece que el Consejo General tiene la atribución de aprobar y expedir los Reglamentos, Lineamientos y Acuerdos para ejercer las facultades respecto a los Procesos Electorales Federales y locales, consignadas en la Constitución, en la Ley Electoral y demás normatividad aplicable.
14. Que el artículo 51, párrafo 2, señala que la Secretaría Ejecutiva tiene adscrita una Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral competente para la tramitación de los procedimientos sancionadores.
15. Que el artículo 159, párrafos 1 y 2, establecen que los partidos políticos tienen derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social; que los precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, accederán a la radio y televisión a través del tiempo que la Constitución les otorga como prerrogativa a los partidos políticos.
16. Que el artículo 160, párrafo 1, establece que el INE es la autoridad única para la administración del tiempo que corresponde al Estado en radio y televisión, tanto a sus propios fines como a los de otras autoridades electorales, así como al ejercicio de las prerrogativas y derechos que la Constitución y la Ley Electoral, otorgan a los partidos políticos y a los candidatos independientes.
17. Que el artículo 160, párrafo 2, establece que el INE deberá garantizar a los partidos políticos el uso de sus prerrogativas constitucionales en radio y televisión, y establecerá las pautas para la asignación de los mensajes y programas que tengan derecho a difundir, tanto durante los periodos que comprendan los procesos electorales, como fuera de ellos; y atenderá las quejas y denuncias por la violación a las normas aplicables.
18. Que el artículo 162 establece que el INE ejercerá sus facultades en materia de radio y televisión a través del Consejo General, la Junta General Ejecutiva, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, el Comité de Radio y Televisión, la Comisión de Quejas y Denuncias; y los vocales y juntas ejecutivas en los órganos desconcentrados locales y distritales.
19. Que en el artículo 167, párrafo 2, incisos a) y b); y párrafo 3, se establecen las bases de la asignación de tiempos en radio y televisión, para coaliciones totales, parciales y flexibles; y que el Consejo General emitirá el reglamento relativo al acceso a radio y televisión por parte de las coaliciones y de los partidos que formen parte de las mismas.
20. Que en el artículo 442, párrafo 1, inciso a), se determina que los partidos políticos son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en la Ley Electoral.
21. Que en el artículo 459, párrafo 1, incisos a), b) y c), establecen que son órganos competentes para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador: el Consejo General, la Comisión de Quejas y Denuncias y la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaria Ejecutiva.
Ley General de Partidos Políticos
22. Que el artículo 23, párrafo 1, inciso d), establece como derecho de los partidos políticos, el acceder a las prerrogativas y recibir el financiamiento público en los términos del artículo 41 de la Constitución y demás leyes federales o locales aplicables.
23. Que el artículo 25, párrafo 1, inciso a), determina como una obligación a cargo de los partidos políticos, conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos.
24. Que el artículo 26, párrafo 1, inciso a), determina como prerrogativas de los partidos políticos, tener acceso a radio y televisión en los términos de la Constitución y la Ley Electoral.
Jurisprudencia 25/2010
25. Que en términos de los dispuesto por la Jurisprudencia 25/2010, de rubro PROPAGANDA ELECTORAL EN RADIO Y TELEVISIÓN. COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES PARA CONOCER DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES RESPECTIVOS, el entonces Instituto Federal Electoral era la autoridad competente para conocer y resolver los procedimientos especiales sancionadores, tanto en procesos federales como locales y fuera de ellos, en las siguientes hipótesis: 1. Contratación y adquisición de tiempos en radio y televisión por los partidos políticos, por sí o por terceras personas, físicas o morales; 2. Infracción a las pautas y tiempos de acceso a radio y televisión; 3. Difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones, a los partidos políticos o que calumnien a las personas, y 4. Difusión en radio y televisión de propaganda gubernamental de los poderes federales, estatales, de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público; (…) en estos casos, a través de la Comisión de Quejas y Denuncias, se coordina con la autoridad local exclusivamente para conocer y resolver sobre la petición de medidas cautelares, en cuanto a la transmisión de propaganda en radio y televisión. Lo anterior, en el entendido de que, derivado de la reforma político-electoral de2014, el INE es competente únicamente para sustanciar y tramitar los procedimientos especiales sancionadores, siendo que corresponde al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación su resolución.
Materia de aplicación de los Lineamientos
26. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en la resolución SUP-REP-575/2015, estableció en principio, que los presidentes o dirigentes de los partidos políticos pueden aparecer en promocionales de éstos, sin embargo, refirió que este Instituto debe adoptar medidas necesarias para prevenir, investigar y, en su caso, corregir las conductas que resulten contrarias a los principios y fines que rigen el modelo de comunicación política, particularmente, en lo relativo al presunto uso indebido de la pauta.
Esta
sentencia dio lugar a la formulación de la tesis LXXXIX/2016, de rubro y
contenido siguiente:
PROMOCIONALES DE
DIRIGENTES DE PARTIDOS POLÍTICOS EN RADIO Y TELEVISIÓN. ELEMENTOS MÍNIMOS PARA
CONSIDERAR SU RAZONABILIDAD.- Conforme con los artículos 41 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; en relación con los artículos 159, párrafos 1 y 2, 160,
párrafos 1 y 2, 162, 165 al 174, 180 y 181, de la Ley General de Instituciones
y Procedimientos Electorales; así como 23 y 26, de la Ley General de Partidos
Políticos, la prerrogativa que constitucional y legalmente se concede a los
partidos políticos para el acceso a los tiempos en radio y televisión tiene
finalidades específicas, entre las que no se encuentra la promoción o el
posicionamiento personalizado, permanente o preponderante de sus dirigentes.
Por ende, sobre la base de una racionalidad mínima, resulta idóneo analizar
integralmente el volumen de impactos generados, la reiteración de su contenido
y el cumplimiento estricto de los objetivos constitucionales diseñados para
garantizar los principios rectores en la materia electoral, a fin de estar en
condiciones de determinar la intencionalidad, proporcionalidad y racionalidad
de los promocionales en situaciones que puedan implicar un fraude a la
constitución o la ley o abusos del derecho de los partidos al uso de sus
prerrogativas y, en su caso, ejercer las atribuciones para prevenir, corregir o
reparar las posibles violaciones al marco constitucional previsto para
resguardar los principios rectores en la materia electoral.
27. Que en términos de lo instruido por el Máximo Órgano Jurisdiccional Electoral Federal, al resolver el expediente SUP-REP-198/2016, este Instituto debe realizar un escrutinio escrupuloso para considerar la razonabilidad de los promocionales en situaciones que pudieran implicar un fraude a la Constitución o la ley o abusos del derecho de los partidos políticos y sus dirigentes al uso de sus prerrogativas y, en su caso, ejercer las atribuciones que estime necesarias a efecto de prevenir, corregir o reparar las posibles violaciones al marco constitucional previsto para resguardar los principios rectores en materia electoral.
28. Que en la resolución citada en el punto que antecede, aquel órgano jurisdiccional mandató que este Consejo General emitiera Lineamientos pertinentes que regulen los criterios a los que se deben ajustarse la Comisión de Quejas y Denuncias y demás órganos del mismo Instituto, en relación con el uso debido de las pautas de los partidos políticos en radio y televisión.
29. Que a efecto de contar con elementos objetivos que permitan conocer la situación sobre la aparición o participación de dirigentes o voceros partidistas en los promocionales de radio y televisión, la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos realizó un análisis que se adjunta al presente Acuerdo, como ANEXO 1.
Del
análisis señalado, se desprende que desde enero de 2015 hasta el 30 de abril de
2017, en ejercicio de su facultad de autodeterminación y auto organización
partidista, 7 de los 9 Partidos Políticos Nacionales con registro vigente han
incluido en su pauta, promocionales en donde aparece la imagen o se escucha la
voz de algún dirigente o vocero; salvo el Partido del Trabajo y Movimiento
Ciudadano.
Por
tanto, la aparición de la imagen y/o voz de los dirigentes o voceros de los
partidos políticos en sus promocionales de radio y televisión se ha constituido
como una práctica reiterada, de ahí la necesidad de regularla.
Asimismo,
se advierte que durante los periodos ordinarios se intensifica la aparición de
dirigentes o voceros partidistas en los promocionales.
Mientras
que, durante los procesos electorales, concretamente en las etapas de
precampaña y campaña, disminuye la aparición de dirigentes o voceros
partidistas en los promocionales; lo anterior, en razón de que en dichos
periodos, la mayoría de los partidos políticos optan por pautar materiales en
radio y televisión en donde no aparezcan los dirigentes y privilegian la
difusión de las personas que participan como precandidatas en los procesos internos
y las que han sido designadas como candidatas a algún cargo de elección
popular. Lo mismo sucede durante la etapa de intercampaña, en la que disminuye
la presencia de dirigentes o voceros en los promocionales de los partidos.
Por
tanto, es claro que los propios partidos han privilegiado la aparición de la
imagen y/o voz de sus dirigentes o voceros en los periodos ordinarios, para el
efecto, esencialmente, de fijar sus posturas partidistas respecto a temas de
interés de la sociedad; mientras que en los procesos electorales, la mayoría ha
privilegiado la aparición de quienes participan como precandidatos y candidatos
a los distintos cargos de elección popular. Esta lógica debe retomarse en los
Lineamientos que emite esta autoridad.
30. Que
de esta forma, la emisión de los presentes Lineamientos contribuirá a que el
INE salvaguarde los principios que rigen la materia electoral, y con ello
prevenir, corregir y/o reparar, entre
otras, situaciones que pudieran implicar un fraude a la Constitución o la ley
o abusos del derecho de los partidos
políticos y sus dirigentes al uso de sus prerrogativas.
31. Que
los Lineamientos que se emiten, además de encontrar justificación en las
razones antes expuestas, tienen soporte en las sentencias y precedentes
concretos emitidos de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación sobre el tema, como se advierte del documento adjunto
al presente Acuerdo, como ANEXO 2, así como en las siguientes consideraciones.
PRINCIPIO
DE EQUIDAD EN LA CONTIENDA ELECTORAL
De conformidad con lo establecido en
el artículo 41, Base III, Apartado A, de la Constitución federal, el modelo de
comunicación política tiene como objetivo principal resguardar el principio de
equidad en las contiendas electorales, evitando que factores externos influyan
en las campañas electorales, en las cuales debe imperar el debate e intercambio
de propuestas entre los contendientes, conforme con las reglas establecidas
para ello.
Ahora bien, los partidos políticos son
libres de configurar y elaborar su propaganda político-electoral –incluida la
de radio y televisión- de la forma que más convenga a sus intereses y
estrategia política, siempre que se ajusten a los límites y restricciones que
la normativa establece para cada etapa y siempre que no se trastoquen los
principios constitucionales que deben regir en todo Proceso Electoral,
particularmente el de la equidad en la contienda.
El principio de equidad rige las
contiendas internas de los partidos políticos para seleccionar candidaturas,
así como el Proceso Electoral para acceder a los cargos de elección popular.
La Sala Superior, al resolver el
expediente SUP-REP-5/2016, determinó que el principio de equidad en la
contienda intrapartidista tiene como objeto mediato la tutela del derecho de
los precandidatos de contar con la misma oportunidad de obtener el voto de la
militancia o, en su caso, del órgano decisor que para tal fin autorice la
normativa interna de los institutos políticos, lo cierto es que su finalidad
última está dirigida a que la decisión que tomen los electores se encuentre
libre de influencias indebidas, como podría ser, entre muchos otros ejemplos,
la exposición excesiva o desmesurada de uno de los contendientes en determinada
elección en relación con el resto de las alternativas políticas que contienden
en ella.
Esto implica, entre otras cuestiones,
que las autoridades electorales –administrativas y jurisdiccionales– deben
asegurar que todos los participantes en un Proceso Electoral intrapartidario
estén situados en una línea de salida equiparable y, desde esa lógica, sean
tratados durante el transcurso de la contienda electoral partidista de modo
equilibrado, lo que, dicho de otro modo, se traduce en que debe procurarse –en
la medida de lo posible– evitar que, so pretexto de la aparente observancia de
las reglas previstas en la legislación aplicable, algún precandidato se coloque
en una posición de predominio o ventaja indebida respecto de otros
precandidatos en detrimento de la equidad que debe prevalecer.
Con base en lo anterior, si bien, el
principio de auto-organización y autodeterminación de los partidos políticos es
un derecho de rango constitucional, lo que implica que los partidos políticos
son libres de configurar y elaborar su propaganda político-electoral –incluida
la de radio y televisión- de la forma que más convenga a sus intereses y
estrategia política, ello siempre que se ajusten a los límites y restricciones
que la normativa establece para cada etapa y que no se trastoquen los
principios constitucionales que deben regir en todo Proceso Electoral,
particularmente el de la equidad en la contienda electoral.
Ahora bien, de conformidad con las
reglas de la lógica, la máxima experiencia y tomando en consideración el
contenido del “Informe del análisis sobre los promocionales en los que aparece
la voz o imagen de los dirigentes de los Partidos Políticos Nacionales”
elaborado por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del
INE, este Consejo General del INE advierte lo siguiente.
¨ La aparición de la imagen y/o voz de
los dirigentes o voceros de los partidos políticos en sus promocionales de
radio y televisión se ha constituido como una práctica reiterada de todos los
partidos politicos salvo Movimiento Ciudadano y el Partido del Trabajo, de ahí
la necesidad de regular esta situación.
¨ Durante los periodos ordinarios se
intensifica la aparición de dirigentes o voceros partidistas en los
promocionales.
¨ Durante los procesos electorales,
concretamente en las etapas de precampaña y campaña, disminuye la aparición de
dirigentes o voceros partidistas en los promocionales; salvo contadas
excepciones.
¨ En las etapas de precampaña y
campaña, la mayoría de los partidos políticos optan por pautar materiales en
radio y televisión en los que no aparecen los dirigentes y privilegian la
difusión de las personas que participan como precandidatas en los procesos
internos y las que han sido designadas como candidatas a algún cargo de
elección popular.
¨ Durante la etapa de intercampaña, en
la que disminuye la presencia de dirigentes o voceros en los promocionales de
los partidos.
Por tanto, resulta patente para esta
autoridad administrativa electoral que los propios partidos han privilegiado la
aparición de la imagen y/o voz de sus dirigentes o voceros en los periodos ordinarios,
para el efecto, esencialmente, de fijar sus posturas partidistas respecto a
temas de interés de la sociedad; mientras que en los procesos electorales,
concretamente en las etapas de precampaña y campaña, la mayoría ha privilegiado
la aparición de quienes participan como precandidatos
y candidatos a los distintos cargos de elección popular.
En ese estado de cosas, resulta
oportuno que este Consejo General del INE adopte las medidas necesarias a
efecto de salvaguardar el modelo de comunicación política previsto en el
artículo 41 constitucional, así como para garantizar la equidad electoral como
principio rector máximo que debe regir en todas y cada una de las contiendas
electorales.
Debe tenerse presente que el probable
uso indebido que los partidos políticos pueden darle a la prerrogativa
constitucional de acceso a la radio y la televisión respecto de los tiempos
otorgados por el INE desde el inicio del Proceso Electoral y hasta el inicio de
la precampaña, puede tener incidencia en la equidad en la contienda, no sólo al
interior del proceso interno de selección del partido político, sino también
respecto del Proceso Electoral en general.
Así, el uso indebido de la pauta
electoral se traduciría en una sobreexposición adelantada de uno de los aspirantes
o precandidatos, tanto al interior del partido político como respecto de los
demás contendientes.
Dicha sobreexposición pudiera generar
una violación al principio de equidad de todo el Proceso Electoral en
detrimento de los demás partidos políticos, lo que constituye un aspecto de
interés general, ya que puede trascender al Proceso Electoral.
En ese sentido, la observancia del
principio de equidad debe permear en todas sus fases, sobre todo si se toma en
consideración que atendiendo a la propia naturaleza de la radio y la
televisión, por su propia masividad, trascienden y penetran en la ciudadanía.
Por tanto, en atención al modelo de
comunicación política previsto en la Constitución federal, los Lineamientos
tienen por objetivo la vigencia del modelo de comunicación política, así como,
la salvaguarda del principio de equidad en las contiendas electorales,
previstos en el artículo 41 constitucional, cuya observancia es de orden
público y de interés general.
La transgresión al principio de
equidad en materia electoral, previsto en el artículo 41 constitucional, por
cualquiera de los actores políticos de una contienda electiva, puede dar origen
a la declaratoria de nulidad de la elección de que se trate, al versar,
precisamente, de una violación a un principio rector de la materia electoral
contenido en la Constitución federal.
Al respecto, se destaca que la Sala
Superior al resolver el expediente SUP-REC-503/2015, determinó confirma la
nulidad de la elección de Diputados Federales en el Distrito Consejo Distrital
del INE con sede en Jesús María, Aguascalientes, por la vulneración de los
principios de imparcialidad y equidad en la contienda, señalando al efecto, que
la manera de proceder del Gobernador resultó violatoria del principio
democrático y de principios rectores de la materia electoral, con lo cual
adquirió el carácter de sustancial.
Al efecto, señaló que la Constitución
federal tiene valor normativo propio, razón por la cual vincula a todos los
sujetos normativos que estén comprendidos en su ámbito personal de validez
(servidores públicos, autoridades, órganos del Estado y toda persona, individuo
o grupo). No se trata de un ordenamiento que contenga disposiciones
exclusivamente programáticas o declarativas sino que resultan obligatorias, en
algunos casos de manera directa, imponiendo deberes de hacer o de no hacer, y,
en otros, de manera indirecta. Así, pues, el carácter normativo de la
Constitución significa que la misma tiene un carácter regulativo y, por ende,
es una norma jurídica vinculante para todos los sujetos públicos y privados.
La Sala Superior determinó que el
carácter determinante de una violación atiende a su naturaleza (si vulnera o no
principios o valores constitucionalmente protegidos), a la magnitud, amplitud o
intensidad que tuvo en el Proceso Electoral, al carácter de los sujetos
implicados, al número de votos que se obtuvo en el Distrito y la diferencia de
votos entre el primero y segundo lugar, aspectos estos últimos que toman en
cuenta el elemento cuantitativo y los primeros el cualitativo.
Precisó que la causa de nulidad
genérica de elección sanciona irregularidades que vulneran de manera
determinante los principios fundamentales o esenciales que la Constitución y la
ley federal prevén para las elecciones democráticas, tales como la libre
expresión del voto e irregularidades electorales que ocurran en la etapa
preparatoria de la elección, durante la Jornada Electoral o en la etapa de
resultados y declaración de validez de las elecciones.
Para lo anterior, se requiere que las
violaciones sean sustanciales, es decir, desde un aspecto formal, que afecten
normas y principios jurídicos relevantes en un régimen democrático, o bien para
el Proceso Electoral o su resultado, y desde un perspectiva material, cuando
impliquen afectación o puesta en peligro de principios o reglas básicas para el
proceso democrático, o bien para el Proceso Electoral, como podría ser, por
ejemplo, cuando: i) Las elecciones no son libres, auténticas y periódicas; ii)
El sufragio no fue universal, libre, secreto y directo; iii) Los partidos no
cuentan de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades y
el financiamiento para éstos no se sujeta a las reglas jurídicas, como la
relativas a límites a las erogaciones en las precampañas y las campañas; iv)
Los recursos públicos no prevalecen sobre los privados; v) Los partidos
políticos no usen bajo condiciones de equidad los medios de comunicación
social, y no se respeten los Lineamientos legales y las prohibiciones
constitucionales y legales; se vulneran las reglas para las precampañas y
campañas electorales; vi) Se afectan seriamente los principios rectores de la
función electoral y la autonomía del órgano responsable de prepararlo, y vii)
No se apliquen con imparcialidad los recursos públicos que están bajo la
responsabilidad de los servidores públicos, y la propaganda que sea difundida
por los entes de gobierno de cualquier orden no tenga carácter institucional y
fines informativos, educativos o de orientación social, o incluya aspectos
prohibidos constitucional y legalmente.
En ese sentido, se reitera que la
transgresión al principio de equidad en materia electoral, puede dar origen a
la declaratoria de nulidad de la elección de que se trate, al tratarse
precisamente de una violación a un principio rector de la materia electoral
contenido en el artículo 41 de la Constitución federal.
Prohibición para que personas físicas
o morales, a título propio o por cuenta de terceros, contraten propaganda en
radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los
ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a
cargos de elección popular.
Mediante decreto publicado el diez de
junio de dos mil once, en el Diario Oficial de la Federación, en vigor a partir
del día siguiente de su publicación, se reformó y adicionó el artículo 1 de la
Constitución federal, que es del tenor siguiente:
Artículo 1o.- En los Estados Unidos
Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en
esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado
Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo
ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las
condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos
humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los
tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las
personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de
sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y
garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En
consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las
violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
Está prohibida la esclavitud en los
Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio
nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las
leyes.
Queda prohibida toda discriminación
motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades,
la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las
preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la
dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y
libertades de las personas.
Ahora bien, las normas relativas a los
derechos humanos se interpretarán de conformidad con la propia Norma
Fundamental y con los tratados internacionales en la materia, suscritos por el
Estado Mexicano, favoreciendo en todo momento a las personas con la protección
más amplia.
Dicho principio constitucional también
fija un parámetro obligatorio de carácter interpretativo, ya que si bien no
establece derechos humanos de manera directa, constituye una norma que obliga,
entre otros, a los órganos jurisdiccionales a interpretar las disposiciones
aplicables conforme al texto constitucional y a los tratados internacionales en
materia de derechos humanos, concediendo siempre a todas las personas la
protección más amplia o favorable a ellas, bajo el principio pro homine o pro
persona.
Respecto a la disposición
constitucional en comento, se precisa que todas las autoridades (sin excepción
y en cualquier orden de gobierno), en el ámbito de sus competencias, tienen la
obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos,
de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad; y que, en consecuencia, el Estado deberá
prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos
humanos, en los términos que establezca la ley.
Así, cuando el precepto
constitucional bajo análisis dispone que todas las autoridades deben promover,
respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, ello implica que se
realice de manera universal, esto es, a todas las personas por igual, lo que
implica que el ejercicio de un derecho humano necesariamente debe ser respetado
y protegido, conjuntamente con los demás derechos vinculados; los cuales no
podrán dividirse ni dispersarse, y cuya interpretación se debe realizar de
manera progresiva, prohibiendo cualquier retroceso en los medios establecidos
para el ejercicio de los mismos.
Al respecto, en el
Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios
Legislativos, con opinión de la Comisión de Reforma del Estado, del Senado de
la República (publicado en la Gaceta del ocho de marzo de dos mil once), que
recayó a la Minuta enviada por la Cámara de Diputados, sobre el proyecto de
decreto que modificó la denominación del Capítulo I del Título Primero y
reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se señaló textualmente:
“Asimismo, se modificó
para establecer el principio pro homine o principio pro persona, es decir, que
el derecho debe interpretarse y aplicarse siempre de la manera que más
favorezca a las personas. Dicha modificación se realizó con el ánimo de
reflejar lo establecido en el párrafo primero ya señalado, ya que al adicionar
la protección que beneficie de manera amplia a las personas, representa el
fortalecimiento de las prerrogativas que las dignifiquen.
Este principio
representa una máxima protección para las personas, ya que se deberá aplicar la
norma contenida en el orden jurídico nacional o en el tratado internacional que
más proteja los derechos de las mismas. Con esto se refuerzan las garantías y
los mecanismos de protección.”
De ahí que esta
autoridad electoral federal, tiene la obligación constitucional de proteger y
garantizar los derechos humanos de carácter político-electoral.
La restricción
constitucional establecida en el artículo 41, Base III, Apartado A, penúltimo
párrafo, de la Constitución federal, la cual se retoma en lo esencial en los
artículos 159, párrafo 5, de la LGIPE y 7, párrafos 4 y 5, del Reglamento de
Radio y Televisión en Materia Electoral del INE, constituye una restricción
establecida directamente por el propio Poder Constituyente Permanente.
Por ende, una
restricción debida, en términos de lo dispuesto en el artículo 1º
constitucional, conforme con el cual los derechos humanos reconocidos en la
propia Ley Fundamental y en los tratados internacionales no podrán restringirse
ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que la misma
Constitución establece, por lo que, ante tal reserva, la restricción atinente
prevalece sobre normas de mayor protección que, en materia de derechos humanos,
establezcan los instrumentos internacionales.
Los preceptos de
referencia establecen lo siguiente.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Artículo 41.- El pueblo
ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la
competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que
toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos
por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la
Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones
del Pacto Federal.
La renovación de los
poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres,
auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:
(…)
III. Los Partidos Políticos
Nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de
comunicación social. Los candidatos independientes tendrán derecho de acceso a
prerrogativas para las campañas electorales en los términos que establezca la
ley.
Apartado A. El Instituto
Nacional Electoral será autoridad única para la administración del tiempo que
corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al
ejercicio del derecho de los Partidos Políticos Nacionales, de acuerdo con lo
siguiente y a lo que establezcan las leyes:
a) A partir del inicio
de las precampañas y hasta el día de la Jornada Electoral quedarán a
disposición del Instituto Nacional Electoral cuarenta y ocho minutos diarios,
que serán distribuidos en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisión
en cada estación de radio y canal de televisión, en el horario referido en el
inciso d) de este apartado. En el período comprendido entre el fin de las
precampañas y el inicio de las campañas, el cincuenta por ciento de los tiempos
en radio y televisión se destinará a los fines propios de las autoridades
electorales, y el resto a la difusión de mensajes genéricos de los partidos
políticos, conforme a lo que establezca la ley;
b) Durante sus precampañas, los
partidos políticos dispondrán en conjunto de un minuto por cada hora de
transmisión en cada estación de radio y canal de televisión; el tiempo restante
se utilizará conforme a lo que determine la ley;
c) Durante las campañas electorales
deberá destinarse para cubrir el derecho de los partidos políticos y los
candidatos al menos el ochenta y cinco por ciento del tiempo total disponible a
que se refiere el inciso a) de este apartado;
d) Las transmisiones en cada estación
de radio y canal de televisión se distribuirán dentro del horario de
programación comprendido entre las seis y las veinticuatro horas;
e) El tiempo establecido como derecho
de los partidos políticos y, en su caso, de los candidatos independientes, se
distribuirá entre los mismos conforme a lo siguiente: el setenta por ciento
será distribuido entre los partidos políticos de acuerdo a los resultados de la
elección para diputados federales inmediata anterior y el treinta por ciento
restante será dividido en partes iguales, de las cuales, hasta una de ellas
podrá ser asignada a los candidatos independientes en su conjunto;
f) A cada Partido Político Nacional
sin representación en el Congreso de la Unión se le asignará para radio y
televisión solamente la parte correspondiente al porcentaje igualitario
establecido en el inciso anterior, y
g) Con independencia de lo dispuesto
en los apartados A y B de esta base y fuera de los períodos de precampañas y
campañas electorales federales, al Instituto Nacional Electoral le será
asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en
radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad; del total
asignado, el Instituto distribuirá entre los Partidos Políticos Nacionales en
forma igualitaria un cincuenta por ciento; el tiempo restante lo utilizará para
fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las
entidades federativas. Cada Partido Político Nacional utilizará el tiempo que
por este concepto le corresponda en los formatos que establezca la ley. En todo
caso, las transmisiones a que se refiere este inciso se harán en el horario que
determine el Instituto conforme a lo señalado en el inciso d) del presente
Apartado. En situaciones especiales, el Instituto podrá disponer de los tiempos
correspondientes a mensajes partidistas a favor de un partido político, cuando
así se justifique.
Los partidos políticos y los
candidatos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras
personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión.
Ninguna otra persona física o moral,
sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en
radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los
ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a
cargos de elección popular. Queda prohibida la transmisión en territorio
nacional de este tipo de mensajes contratados en el extranjero.
Las disposiciones contenidas en los
dos párrafos anteriores deberán ser cumplidas en el ámbito de las entidades
federativas conforme a la legislación aplicable.
Apartado B. Para fines electorales en
las entidades federativas, el Instituto Nacional Electoral administrará los
tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y
canales de cobertura en la entidad de que se trate, conforme a lo siguiente y a
lo que determine la ley:
a) Para los casos de los Procesos
Electorales Locales con jornadas comiciales coincidentes con la federal, el
tiempo asignado en cada entidad federativa estará comprendido dentro del total
disponible conforme a los incisos a), b) y c) del apartado A de esta base;
b) Para los demás procesos
electorales, la asignación se hará en los términos de la ley, conforme a los
criterios de esta base constitucional, y
c) La distribución de los tiempos
entre los partidos políticos, incluyendo a los de registro local, y los
candidatos independientes se realizará de acuerdo con los criterios señalados
en el apartado A de esta base y lo que determine la legislación aplicable.
Cuando a juicio del Instituto Nacional
Electoral el tiempo total en radio y televisión a que se refieren este apartado
y el anterior fuese insuficiente para sus propios fines, los de otras
autoridades electorales o para los candidatos independientes, determinará lo conducente
para cubrir el tiempo faltante, conforme a las facultades que la ley le
confiera.
Apartado C. En la propaganda política
o electoral que difundan los partidos y candidatos deberán abstenerse de
expresiones que calumnien a las personas.
Durante el tiempo que comprendan las
campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva
jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación
social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales, como
de las entidades federativas, así como de los Municipios, de las demarcaciones
territoriales de la Ciudad de México y cualquier otro ente público. Las únicas
excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades
electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias
para la protección civil en casos de emergencia.
Apartado D. El Instituto Nacional
Electoral, mediante procedimientos expeditos en los términos de la ley,
investigará las infracciones a lo dispuesto en esta base e integrará el
expediente para someterlo al conocimiento y resolución del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación. En el procedimiento, el Instituto podrá
imponer, entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de
manera inmediata las transmisiones en radio y televisión, de conformidad con lo
que disponga la ley.
(…)
De la porción normativa transcrita
cabe resaltar, en lo atinente al caso, lo siguiente:
1. Los Partidos Políticos Nacionales
tienen derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación
social.
2. El INE tiene el carácter de
autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en
radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de
los Partidos Políticos Nacionales de acuerdo con las bases establecidas en la
propia Constitución federal y a lo que establezcan las leyes.
3. Los partidos políticos, los
precandidatos y candidatos a cargos de elección popular no pueden, en momento
alguno, contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en
cualquier modalidad de radio y televisión.
4. Las personas físicas o morales no
pueden, sea a título propio o por cuenta de terceros, contratar propaganda en
radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los
ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a
cargos de elección popular.
5. Queda prohibida la transmisión en
territorio nacional de ese tipo de mensajes contratados en el extranjero.
Dichas prohibiciones constitucionales
han sido reproducidas, en esencia, por el legislador ordinario federal en el
artículo 159, párrafo 5, de la LGIPE, así como, por esta autoridad
administrativa electoral, como se puede advertir de la siguiente transcripción:
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y
PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
Artículo 159
[…]
5. Ninguna persona física o moral, sea
a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y
televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los
ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a
cargos de elección popular. Queda prohibida la transmisión en territorio
nacional de este tipo de propaganda contratada en el extranjero. Las infracciones
a lo establecido en este párrafo serán sancionadas en los términos dispuestos
en esta Ley.
REGLAMENTO DE RADIO Y TELEVISIÓN EN
MATERIA ELECTORAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL
Artículo 7
De las bases de acceso a la radio y la
televisión en materia política y electoral.
[…]
4. Los partidos políticos,
precandidatos/as, candidatos/as y aspirantes a cargos de elección popular, bien
sean propuestos/as por partidos o de carácter independiente, en ningún momento
podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en
cualquier modalidad de radio y televisión. Tampoco podrán contratar los/las
dirigentes y afiliados/as a un partido político, o cualquier ciudadano/a, para
promoción personal con fines electorales.
5. Ninguna persona física o moral
distinta al Instituto, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá
contratar, adquirir u ordenar propaganda en radio y televisión dirigida a
influir en las preferencias electorales o de las consultas populares de los/las
ciudadanos/as, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos/as
a cargos de elección popular u opciones en las consultas populares. Queda
prohibida la transmisión en territorio nacional de este tipo de mensajes
contratados en el extranjero.
[…]
La comparación de los textos de las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables permite
advertir que el artículo 159, párrafo 5, de la LGIPE, así como, el diverso
artículo 7, párrafos 4 y 5, del Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral
del INE, son una reiteración de la norma establecida en el artículo 41, párrafo
segundo, fracción III, Apartado A, inciso g), párrafo penúltimo, de la
Constitución federal, razón por la cual tienen validez constitucional, siendo
que el precepto constitucional en comento es de naturaleza restrictiva, por
tratarse de una regla prohibitiva.
En el caso, la restricción
constitucional consiste en que personas físicas o morales, sea a título propio
o por cuenta de terceros, contraten propaganda en radio y televisión dirigida a
influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, a favor o en contra
de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular, constituye
una determinación que el Poder reformador de la Constitución federal estimó lo
suficientemente grave para prohibirla terminantemente en la propia
Constitución.
Al respecto, resulta relevante la
exposición de motivos relativa a la reforma constitucional de dos mil siete en
materia electoral, en la que se estableció que uno de los objetivos torales de
dicha reforma es “impedir que actores ajenos al Proceso Electoral incidan en
las campañas electorales y sus resultados a través de los medios de
comunicación”.
En la especie cobra aplicación el
párrafo primero del artículo 1 constitucional que, precisa en su parte final,
que las únicas restricciones al ejercicio de los derechos humanos reconocidos
tanto en la Norma Fundamental como en los tratados internacionales, serán las
previstas en la propia Constitución federal, por lo que si en ésta se prevé una
restricción a un derecho humano, como es el caso de la limitación bajo estudio,
la misma deberá prevalecer sobre cualquier instrumento convencional.
Ello, no obstante lo previsto en el
párrafo segundo, del mencionado artículo 1° constitucional, ya que dicho
párrafo establece reglas de interpretación de las normas relativas a derechos
humanos, recogiendo el principio pro persona, lo que permite fijar el alcance
de dicha normativa, buscando la mayor protección de los derechos humanos, pero
en manera alguna permite desconocer o inaplicar las restricciones a los
derechos humanos establecidas expresamente en la Constitución federal.
En términos del referido párrafo, se
amplía el ámbito de reconocimiento de derechos humanos también a los tratados
internacionales, pero también hay una salvedad específica, el Constituyente
Permanente se reserva la potestad de establecer restricciones a esos derechos
reconocidos en tratados internacionales.
Así, la restricción relativa a que los
partidos políticos, precandidatos, candidatos a cargos de elección popular,
personas físicas o morales no pueden, en momento alguno, contratar o adquirir,
por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y
televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los
ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a
cargos de elección popular, es conforme a derecho y razonable porque: el poder
revisor de la Constitución estimó que garantiza el principio de equidad en la contienda
electoral, ya que con ello los partidos políticos tienen derecho a los tiempos
en radio y televisión en forma equitativa; así como también impide, que otros
actores políticos la trastoquen.
En efecto, la limitación de referencia
es conforme a derecho, básicamente, porque tiene como propósito fundamental
proteger y salvaguardar el principio de equidad en los comicios federales, en
congruencia con las condiciones generales de igualdad o equidad en la contienda
electoral que se encuentran previstas en la Constitución federal.
Al respecto, se destaca que el Poder
Constituyente Permanente ha establecido, en forma expresa e inequívoca,
previsiones constitucionales tendentes a crear condiciones generales de
igualdad o equidad en la contienda electoral.
Así, por ejemplo, el artículo 41,
párrafo segundo, Base II, constitucional establece que: “La ley garantizará que
los Partidos Políticos Nacionales cuenten de manera equitativa con elementos
para llevar a cabo sus actividades y señalará las reglas a que se sujetará el
financiamiento de los propios partidos y sus campañas electorales, debiendo
garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado”.
Por su parte, el artículo 134, párrafo
séptimo, constitucional alude a la “equidad en la competencia entre los
partidos políticos”.
Ahora bien, a título ilustrativo, cabe
señalar que el artículo 25, párrafo 3, del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos establece que todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de
las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas,
de una serie de derechos y oportunidades, entre los que se encuentra el de
tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de
su país.
Por su parte, el artículo 23, párrafo
1, inciso c), de la Convención Interamericana de Derechos Humanos establece que
todos los ciudadanos deben gozar, entre otros derechos y oportunidades, de
tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de
su país.
Las conductas prohibidas por los
preceptos constitucional y legales antes expuestos son:
I. Contratar tiempos en cualquier
modalidad de radio y televisión, por sí o por terceras personas; y,
II. Adquirir tiempos en cualquier
modalidad de radio y televisión por sí o por terceras personas.
Sobre ambas acciones no permitidas:
contratar o adquirir, la disposición constitucional utiliza la conjunción “o”,
de manera que debe considerarse que se trata de dos conductas diferentes.
Para dilucidar el significado de las
acciones de “contratar” y “adquirir” debe tenerse en cuenta que en la redacción
de las disposiciones constitucionales se emplea lenguaje común y también
lenguaje técnico jurídico.
La expresión “contratar” corresponde
al lenguaje técnico jurídico, proveniente del derecho civil, el cual consiste
en el acuerdo de voluntades de dos o más personas para crear, transferir,
modificar o extinguir derechos y obligaciones . La propia Real Academia de la
Lengua Española, define tal expresión como pactar, convenir, comerciar, hacer
contratos o contratas de un trabajo. Ajustar a alguien para algún servicio.
En cambio, el vocablo “adquirir”,
tiene una connotación jurídica (por ejemplo, los modos de adquirir la
propiedad, la posesión o una herencia previstos en el Código Civil), y el
diccionario del español jurídico de la Real Academia Española, le otorga a
dicha palabra los siguientes significados: 1. Ganar, conseguir con el propio
trabajo o industria; 2. Comprar u obtener por un precio; 3. Coger, lograr o
conseguir; y, 4. Hacer propio un derecho o cosa que a nadie pertenece o que se
transmite a título lucrativo u oneroso, o por prescripción.
Asimismo, en el lenguaje común, la
palabra adquirir tiene el significado de: “Llegar a tener cosas, buenas o
malas; como un hábito, fama, honores, influencia sobre alguien, vicios,
enfermedades” (Diccionario del uso del español, de María Moliner). En el mismo
sentido, el Diccionario de la Real Academia Española establece que por el verbo
“adquirir” se entiende: “…3. Coger, lograr o conseguir”.
Ahora bien, si se tiene en cuenta que
el bien jurídico tutelado por el legislador sobre la prohibición constitucional
analizada es la equidad en la difusión de tiempos de radio y televisión y por
tanto su finalidad es garantizar la facultad conferida al INE de fungir como la
autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado
destinado para sus propios fines.
Por su parte, el ejercicio de la
prerrogativa de los partidos políticos de acceder en condiciones de equidad a
los medios de comunicación electrónicos de radio y televisión, es patente que
la connotación de la acción “adquirir” utilizada por la disposición
constitucional es la del lenguaje común, pues de esa manera se impide de manera
efectiva el acceso de los partidos políticos, a la radio y la televisión, en
tiempos distintos a los asignados por la propia autoridad electoral.
Al respecto, el Diccionario de la Real
Academia Española, señala que la palabra “modalidad” es: “el modo de ser o de
manifestarse algo”, en tanto que el pronombre indefinido “cualquier” se refiere
a un objeto indeterminado: “alguno, sea el que fuere”.
Por tanto, se concluye que la
interpretación jurídica de la norma en cuestión conduce a que el objeto de la
prohibición de contratar o adquirir tiempos de radio y televisión distintos a
los administrados por el INE, consiste en todo modo o manifestación de tiempos
en radio y televisión.
Al respecto, resulta aplicable la
jurisprudencia emitida por la Sala Superior número 23/2009, aprobada en sesión
pública del 30 de septiembre de 2009, visible en la Gaceta de Jurisprudencia y
Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, Año 3, Número 5, 2010, páginas 42 y 43, de rubro y texto siguiente:
RADIO Y TELEVISIÓN. EL INSTITUTO
FEDERAL ELECTORAL ES EL ÚNICO FACULTADO PARA ORDENAR LA DIFUSIÓN DE PROPAGANDA
POLÍTICA O ELECTORAL.—De la interpretación de los artículos 41, Base III,
apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 228,
párrafo 3; 345, párrafo 1, inciso b), y 350, párrafo 1, inciso b), del Código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se colige que el
Instituto Federal Electoral es la única autoridad encargada de la
administración del tiempo que corresponde al Estado en radio y televisión
destinado a sus propios fines, al de las demás autoridades electorales y al
ejercicio del derecho de los partidos políticos. Por tanto, los concesionarios
y permisionarios de radio y televisión deben abstenerse de contratar con terceros
y difundir propaganda de contenido político o electoral que favorezca a un
candidato o partido político, mediante la divulgación de su propuesta,
ideología o emblema. En ese contexto, la infracción a dicho mandato se tendrá
por actualizada cuando se realice la difusión de la citada propaganda, con
independencia de si el concesionario o permisionario recibió o no pago por
ello.
Ahora bien, la Sala Superior al
resolver el expediente SUP-REP-47/2017, determinó que la interpretación
sistemática y funcional del artículo 41, Base III, apartado A, de la
Constitución federal, en armonía con el derecho humano de libertad de expresión
e información, lleva a determinar que el objeto de la prohibición
constitucional no comprende los tiempos de radio y televisión que se empleen
por los medios de comunicación para la difusión de las distintas
manifestaciones periodísticas, auténticas o genuinas.
En efecto, de la interpretación
sistemática y funcional de los artículos 1, 6, 7 y 41, Base III, apartado A,
párrafo segundo, de la Constitución federal; 19 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos; y 13 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, se concluye que la prohibición constitucional de adquirir o contratar
tiempos en radio y televisión, en cualquier modalidad, no comprende el
utilizado por los medios de comunicación en la auténtica labor de información
puesto que ésta implica el derecho de ser informado, siempre que no se trate de
una simulación o un fraude a la ley con miras a beneficiar a un partido
político o una candidatura.
En principio, se reconoce amplia
libertad para definir el formato y el diseño de los programas o transmisiones
en radio o televisión. Es decir, en principio, no existen disposiciones legales
que, con carácter imperativo, regulen los términos y condiciones a que deben
sujetarse las entrevistas en materia política-electoral, diferentes a las que
regulan el ejercicio del periodismo, salvo en aquellas situaciones que, como ya
se precisó, redunden en una simulación que implique un fraude a la constitución
y a la ley respecto a la prohibición de adquirir tiempos en radio y televisión,
pues en tales casos se estará ante el supuesto de un beneficio indebido a un
partido o una candidatura que, atendiendo al contexto de su trasmisión, incluso
puede trascender al ámbito de las contiendas electorales.
Dicha Sala resolvió que cuando se
alega que un acto de comunicación en radio y televisión puede constituir
propaganda electoral o política ajena a los tiempos de radio y televisión
administrados por el INE, es necesario analizar las circunstancias de cada caso
(entre otros elementos, el contenido, el contexto temporal y las modalidades de
difusión) y determinar las consecuencias jurídicas que correspondan.
En efecto, para demostrar una modalidad
de adquisición de tiempos en radio o en televisión, basta que la autoridad
electoral acredite:
a) La difusión de propaganda política
o electoral, en tiempos de radio o televisión por parte de una persona física o
moral distinta al INE, inclusive, si el concesionario difunde este tipo de
propaganda de manera unilateral, y
b) Que tal evento se lleve a cabo con
la finalidad o el efecto de que un partido político, candidatura o
precandidatura acceda a la radio o la televisión fuera de los tiempos que la
ley destina a tal efecto.
La Sala Superior consideró que la
adquisición indebida de tiempos de radio y televisión no se requiere de la
acreditación del vínculo entre el partido político con quien contrató o
adquirió la propaganda, sino que basta que se demuestre que una persona
distinta al INE adquiera dichos tiempos o difunda tal contenido, pues con ello
se vulnera por sí mismo el propósito de la norma respecto de la única autoridad
competente para administrar el acceso a dicha prerrogativa y la prohibición
constitucional y legal cuya finalidad es buscar la equidad en toda contienda
electoral.
Así, la mera difusión de propaganda
política o electoral puede considerarse como una conducta transgresora de la
prohibición constitucional de adquirir tiempos de radio y televisión diversos a
los administrados por el INE, con independencia de que haya sido o no
contratada como resultado de un acuerdo de voluntades.
Por ende, para configurar la
infracción constitucional cometida por una empresa de radio o televisión, no es
imprescindible la identificación del sujeto que contrató u ordenó la difusión
de la propaganda electoral, puesto que lo fundamental estriba en acreditar que
la difusión: a) efectivamente ocurrió, y b) que el INE no la ordenó.
Ahora bien, la Sala Superior al
resolver el expediente SUP-RAP-234/2009 determinó que respecto a la adquisición
indebida de tiempos de radio y televisión, los partidos políticos o
candidaturas pueden configurarla de manera pasiva, es decir, sin que medie un
contrato o un acuerdo previo, esto es, que no necesariamente deben realizar un
acto de vinculación -conducta de acción- para actualizar el ilícito, sino que
la adquisición puede producirse de forma indirecta cuando el sujeto que recibe
el beneficio no realiza un acto de deslinde que le resulte exigible.
También puede darse la citada
modalidad de adquisición cuando un tercero beneficia a un partido político,
militante o candidatura con la difusión de propaganda política o electoral,
pero del contexto de tal difusión, permite presumirse la existencia tácita de
un acuerdo de voluntades precisamente con la finalidad de contratar tiempos de
radio o televisión a nombre de un determinado partido o candidato, sea porque
no se haya deslindado o desvinculado o, de hacerlo, el mismo resulte
insuficiente para desvirtuar la presunción de su participación en el ilícito.
Lo anterior, puesto que es factible
generar inferencias o presunciones a partir de la conducta del partido
político, militante o candidatura aludida en la propaganda de la que pueda
desprenderse su posible participación en la violación a dicha prohibición.
En consecuencia, la adquisición de
tiempos de radio y televisión distintos a los administrados por el INE se puede
actualizar de manera ilustrativa en cualquiera de los siguientes supuestos:
1) Exista un acuerdo expreso de dos
partes para realizar tal adquisición –sujeto que contrata y sujeto que
difunde–;
2) Se dé la difusión de propaganda
política o electoral con base en un acuerdo previo entre quien pretende adquirir
los tiempos de radio y televisión y la difusora, aun y cuando no exista un
contrato material que así lo refiera;
3) Exista la difusión de propaganda
política o electoral sin mediar acuerdo previo entre la difusora y el partido
político, militante o candidatura cuando se le beneficie de forma ilegítima con
tal difusión; y,
4) Aunque no exista el acuerdo previo
entre la difusora y un partido político, militante o candidatura, se
materialice la difusión de manera improvisada de alguno de estos sujetos pudiendo
ser responsable la difusora y el sujeto político; o uno u otro dependiendo la
forma de configuración del ilícito.
Por ello, el INE, al momento de
analizar una presunta adquisición de tiempos de radio y televisión ajenos a los
administrados por el INE, debe de valorar el contexto de la controversia a fin
de dilucidar quiénes son los responsables de la conducta ilícita por el hecho
de haber realizado un acuerdo de voluntades y la forma de participación, por no
haberse deslindado del resultado de la conducta o en todo caso, si existió la
imposibilidad de hacer dicho deslinde o no le era exigible que lo hiciera dadas
las circunstancias del caso.
La autoridad debe realizar tal
valoración tomando en cuenta que para que exista la posibilidad fáctica de difundir
propaganda política o electoral en tiempos de radio y televisión ajenos a los
administrados por el INE, es indispensable la colaboración o participación de
algún medio de comunicación que sea el conducto a través del cual se realice
dicha difusión, por lo que tales sujetos jurídicos constituyen la vía idónea
para materializar la violación a la prohibición constitucional analizada.
Por ello se deben analizar de manera
pormenorizada y minuciosa las particularidades de cada caso, para estar en
condiciones materiales y jurídicas de determinar si también se acredita la
responsabilidad o corresponsabilidad de los medios de comunicación
–concesionarias de radio y televisión–.
En suma, la Sala Superior al resolver
el expediente SUP-REP-47/2017, determinó que la responsable analizara en su
totalidad el contexto de las cápsulas denunciadas y al menos, en plenitud de
jurisdicción, los siguientes elementos:
1. contenido;
2. modalidades de difusión;
3. número de Impactos;
4. elementos temporal y personal de la
difusión; y
5. cualquier otro elemento que
considere necesario en donde incluso, si así lo considera, realice cualquier
requerimiento o diligencia que resulte pertinente.
Lo anterior, para determinar si la
elaboración y difusión de las cápsulas denunciadas sólo es una práctica
comercial de la radiodifusora protegida por la libertad de expresión o en su
defecto, éstas constituyeron una violación a la prohibición de adquirir
espacios en tiempo de radio distintos a los administrados por el INE, y en ese
sentido, de considerar acreditada la infracción, determine los sujetos
responsables de dicha infracción, de acuerdo al grado de responsabilidad,
autoría, coautoría (incluso por omisión) o participación según sea el caso.
Ahora bien, de conformidad con lo expuesto
y, teniendo presente las condiciones generales de igualdad o equidad en la
contienda electoral previstas tanto en la Constitución federal como en los
referidos tratados internacionales y dado el sistema de partidos previsto
constitucionalmente, debe señalarse lo siguiente.
a. Los partidos políticos tienen un
estatus de entidades de interés público;
b. Están llamados a desempeñar un
papel central para hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del
poder público;
c. Las prerrogativas para el acceso en
radio y televisión están conferidas, a los partidos políticos y a través de
ellos a sus precandidatos y candidatos a cargos de elección popular;
d. Lo cual, tiene como finalidad el
proteger y salvaguardar el principio de equidad o igualdad en las contiendas
electorales;
e. Resulta razonable la limitación a
las personas físicas y morales para contratar espacios en radio y televisión
con fines electorales;
f. Dicha contratación no puede estar
dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a
favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección
popular;
g. La prohibición constitucional de
adquirir o contratar tiempos en radio y televisión, en cualquier modalidad, no
comprende el utilizado por los medios de comunicación en la auténtica labor de
información, ya que ésta implica el derecho de ser informado, y
h. Siempre que no se trate de una
simulación o un fraude a la ley con miras a beneficiar a un partido político o
una candidatura.
ACTOS
ANTICIPADOS DE PRECAMPAÑA Y CAMPAÑA
En este tema, el artículo 3, párrafo
1, incisos a) y b), de la LGIPE, señalan lo siguiente:
Artículo 3.
1. Para los efectos de esta Ley se
entiende por:
a) Actos Anticipados de Campaña: Los
actos de expresión que se realicen bajo cualquier modalidad y en cualquier
momento fuera de la etapa de campañas, que contengan llamados expresos al voto
en contra o a favor de una candidatura o un partido, o expresiones solicitando
cualquier tipo de apoyo para contender en el Proceso Electoral por alguna
candidatura o para un partido;
b) Actos Anticipados de Precampaña:
Las expresiones que se realicen bajo cualquier modalidad y en cualquier momento
durante el lapso que va desde el inicio del Proceso Electoral hasta antes del
plazo legal para el inicio de las precampañas, que contengan llamados expresos
al voto en contra o a favor de una precandidatura;
[…]
En relación a los actos anticipados de
campaña, la Sala Superior ha sostenido que para su configuración, se requiere
de tres elementos:
1. Personal. Son realizados por los
militantes, aspirantes, o precandidatos de los partidos políticos.
2. Subjetivo. Los actos tienen como
propósito fundamental presentar su Plataforma Electoral o promover al candidato
para obtener la postulación a un cargo de elección popular.
3. Temporal. Los actos anticipados de
campaña pueden suscitarse en el lapso comprendido entre la selección o
designación interna de los candidatos y el registro constitucional de su
candidatura ante la autoridad electoral administrativa, durante el desarrollo
del propio procedimiento y antes del inicio de éste, cuando dichas conductas
sean ejecutadas por cualquier militante, aspirante o precandidato.
Al respecto, la Sala Superior al
resolver el expediente SUP-RAP-21/2013 y acumulado, consideró que el aspecto
esencial para determinar si procede o no verificar el origen, monto y destino
de los recursos empleados en supuestos actos anticipados de precampaña o
campaña, no es el elemento temporal en que hayan acontecido, sino que lo es, la
naturaleza del acto probado, esto es, el resultado del estudio pormenorizado de
las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que acontecieron los hechos y la
conclusión derivada de la ponderación objetiva sobre los efectos generados con
los actos acusados como anticipados de campaña o precampaña.
De esta forma, es pertinente tener
presente que el aspecto que distingue a los actos de precampaña de los de
campaña, es que los primeros solamente se relacionan con actividades llevadas a
cabo a fin de lograr un impacto en las personas que emitirán su sufragio en la
contienda intrapartidista, pues el propósito de la precampaña es obtener el
triunfo y ser postulado como candidato del partido al cargo de que se trate.
Por su parte, los actos de campaña buscan
conseguir el voto de la ciudadanía en la jornada constitucional, a efecto de
ser electos al cargo sobre el cual se detenta la candidatura.
Se destaca al efecto, que con el
desarrollo de una campaña de posicionamiento anticipado de una candidatura mediante
los actos públicos y elementos propagandísticos, se produce una violación
sustancial al principio de equidad en la contienda.
Ahora bien, al respecto se destaca lo
resuelto en el expediente SM-JRC-71/2016 y acumulado, determinación que fue
confirmada por la Sala Superior al resolver el SUP-REC-258/2016, en la que se
señaló que la prohibición de realizar actos de campaña de forma anticipada,
tiene como propósito básico el respeto a la equidad en la contienda electoral.
La observancia al principio de equidad
electoral, se encuentra relacionada con garantizar una competencia justa. Lo
que supone que las condiciones materiales y reglas de juego no favorezcan a
ninguno de los participantes ni hagan inequitativa la competencia electoral.
El principio de equidad se vincula a
condiciones, reglas o principios que se establecen para que ningún contendiente
tenga ventaja sobre otros; procura generar, en la medida de lo posible, que
cualquier partido político o candidato pueda acceder al poder en similares condiciones.
Se trata de un equilibrio de circunstancias democráticas, limitando cualquier
acción que pueda significar una ventaja indebida de posicionamiento de uno de
los contendientes, en un Proceso Electoral a fin de que compitan en condiciones
similares.
En ese tenor, para que la contienda
pueda considerarse equitativa, resulta necesario que las personas aspirantes a
ser electas a un cargo de elección popular expongan sus ideas dentro del plazo
otorgado por la Ley para tales efectos, para que la ciudadanía, con base en
información completa, esté en aptitud de decidir de forma ponderada cual es la
opción política que más se ajusta a sus convicciones, intereses y planes de
vida.
En ese sentido, sólo se podrá
calificar como válida una elección en la medida en que se garantice la
autenticidad en la competitividad de las distintas fuerzas políticas y
candidatos, ya sea de partido o independientes con plena observancia a las
reglas expresamente previstas en el marco normativo constitucional y legal.
Al respecto, se debe tener en cuenta
que la propaganda electoral es un tipo de comunicación persuasiva, que busca
promover o desalentar actitudes a favor o en contra de un partido político o
coalición, una candidatura o una causa con el propósito de ejercer influencia
sobre los pensamientos, emociones o actos de un grupo de personas simpatizantes
con otro contendiente, para que actúen de determinada manera, adopten sus
ideologías o valores, cambien, mantengan o refuercen sus opiniones sobre temas
específicos, para lo cual se utilizan mensajes emotivos más que objetivos.
Al respecto, resulta orientadora la
Jurisprudencia 2/2016, aprobada en sesión pública celebrada el 30 de marzo de
2016 y la declaró formalmente obligatoria, visible en la Gaceta de
Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, Año 9, Número 18, 2016, páginas 11 y 12, de rubro y
texto:
ACTOS ANTICIPADOS DE CAMPAÑA. LOS
CONSTITUYE LA PROPAGANDA DIFUNDIDA DURANTE PRECAMPAÑA CUANDO NO ESTÁ DIRIGIDA A
LOS MILITANTES (LEGISLACIÓN DE COLIMA).—De la interpretación de los artículos
143, 174 y 175, del Código Electoral del Estado de Colima, se colige que la
propaganda de campaña va dirigida a la ciudadanía en general y se caracteriza
por llamar explícita o implícitamente al voto, así como por alentar o
desalentar el apoyo a determinada candidatura; mientras que el objetivo de la
propaganda de precampaña es que el postulante consiga el apoyo hacia el
interior del partido político, para de esta manera convertirse en su candidato,
por lo que no debe hacer llamamientos al voto y su discurso estar dirigido
justamente a los militantes o simpatizantes del instituto político en cuyo
proceso de selección interno participa. En ese sentido, cuando el contenido de
la propaganda de precampaña exceda el ámbito del proceso interno del partido
político del que se trate, será susceptible de configurar actos anticipados de
campaña.
Ahora bien, cuando una persona que
aspira a un cargo de elección popular difunde propaganda electoral fuera de los
plazos legales, adquiere una ventaja sobre los demás contendientes, ya que
consigue una exposición ante el electorado más amplia, lo que vulnera la
equidad que debe imperar en el Proceso Electoral.
Lo anterior, porque dicha persona
tiene la posibilidad de dar a conocer su nombre, logotipo y propuestas, en un
ámbito temporal donde al actuar de forma exclusiva, se encuentra en condiciones
de captar en mayor medida la atención del electorado y, por tanto, de incidir
en su decisión.
La dimensión de esta violación se
incrementará en la medida en que se acredite su reiteración, su continuidad o
sistematicidad, aun cuando se trate de conductas de distinta índole siempre que
pueda establecerse la intención de infringir la normativa con una misma finalidad:
consolidar el posicionamiento de una opción política ante el electorado.
Al respecto, resulta oportuno citar la
tesis número XXV/2012, aprobada en sesión pública celebrada el 26 de septiembre
de 2012, visible en la Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral,
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 5, Número 11, 2012,
páginas 33 y 34, de rubro y texto:
ACTOS ANTICIPADOS DE PRECAMPAÑA Y
CAMPAÑA. PUEDEN DENUNCIARSE EN CUALQUIER MOMENTO ANTE EL INSTITUTO FEDERAL
ELECTORAL.—De la interpretación sistemática y funcional de los artículos 41,
párrafo segundo, bases IV y V, primer párrafo de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos; 109, 211, 212, párrafo 1, 217, 228, 342, párrafo
1, inciso e), 344, párrafo 1, inciso a), 354, párrafo 1, inciso a), 367,
párrafo 1, inciso c) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales y 7, párrafo 1, inciso c) del Reglamento de Quejas y Denuncias del
Instituto Federal Electoral, se advierte que la prohibición de realizar actos
anticipados de precampaña y campaña busca proteger el principio de equidad en
la contienda, para evitar que una opción política obtenga ventaja en relación
con otra. Por ello, tomando en consideración que esos actos pueden realizarse antes
de las etapas de precampaña o campaña, incluso antes del inicio del Proceso
Electoral, debe estimarse que su denuncia puede presentarse ante el Instituto
Federal Electoral, en cualquier tiempo.
Ahora bien, en caso de no prevalecer
este principio de equidad con la relevancia que la propia Constitución federal
y la LGIPE, le confiere, se incentivaría la realización de una multiplicidad de
actos encaminados a evadir las restricciones establecidas en la norma
electoral, lo cual, de manera flagrante haría insostenible el principio de
elecciones democráticas, auténticas y libres.
Así, la comisión reiterada de actos
anticipados de campaña, puede tener la calidad de violación grave al principio
constitucional de equidad en materia electoral y, en esa medida, es susceptible
de viciar el resultado de los comicios.
Ante circunstancias no existen
condiciones para que el electorado pueda realizar una ponderación efectiva
sobre otras ofertas políticas, ya que éstas no formarán parte de una misma
realidad fáctica, lo que a su vez obstaculiza un debate nutrido, pues la
atención de los electores se encontrará centrada en aquellas que realice de
forma exclusiva la persona aspirante a obtener un cargo de elección popular o
su partido político, cuestión que vicia la libertad del sufragio pues su
obtención se habrá dado a partir de actuaciones irregulares.
Así, las conductas relacionadas con
una rueda de prensa, en la que se designa a la candidata de MORENA como
“promotora de la soberanía nacional”, publicidad móvil y pinta en bardas pueden
clasificarse como irregularidades determinantes para el resultado de la
elección desde un punto de vista cualitativo, en la medida que su configuración
afecta en un grado predominante el principio constitucional de equidad en la
contienda, en contravención a las reglas rectoras de la comunicación social de
partidos políticos y candidaturas durante el desarrollo de un Proceso
Electoral, como lo exige la normatividad.
En ese sentido la determinancia de una
violación sustancial plenamente acreditada, al principio constitucional de
equidad de la contienda, examinada a partir del elemento cualitativo, puede
conducir que los actos de anticipación en la medida en que fueron desplegados y
por el tiempo de exposición, genera una irrefutable ventaja en la contienda
electoral.
Con base en todo lo anterior, este
Consejo General concluye lo siguiente.
i. Los actos anticipados de precampaña y
campaña participan de 3 elementos: personal, temporal y subjetivo;
ii. Los actos de precampaña se relacionan con
actividades llevadas a cabo a fin de lograr un impacto en las personas que
emitirán su sufragio en la contienda intrapartidista;
iii. Su propósito es obtener el triunfo y ser
postulado como candidato del partido al cargo de que se trate;
iv. Los actos de campaña buscan conseguir el
voto de la ciudadanía en la jornada constitucional, a efecto de ser electos al
cargo sobre el cual se detenta la candidatura;
v. La prohibición de realizar actos de
campaña de forma anticipada, tiene como propósito el respeto a la equidad en la
contienda electoral;
vi. La observancia al principio de equidad
electoral, se relaciona con garantizar una competencia justa;
vii. El principio de equidad se vincula a
condiciones, reglas o principios que se establecen para que ningún contendiente
tenga ventaja sobre otros;
viii. Se procura generar, que cualquier partido
político o candidato pueda acceder al poder en similares condiciones;
ix. Se trata de un equilibrio de
circunstancias democráticas, limitando cualquier acción que pueda significar
una ventaja indebida de posicionamiento de uno de los contendientes;
x. La contienda es equitativa en la medida
que las personas aspirantes a ser electas a un cargo de elección popular
expongan sus ideas dentro del plazo otorgado por la Ley para tales efectos;
xi. Una elección será válida en la medida en
que se garantice la autenticidad en la competitividad de las distintas fuerzas
políticas y candidatos, ya sea de partido o independientes con plena
observancia a las reglas expresamente previstas en el marco normativo
constitucional y legal;
xii. La propaganda electoral es un tipo de
comunicación persuasiva, que busca promover o desalentar actitudes a favor o en
contra de un partido político o coalición, una candidatura;
xiii. Cuando un aspirante a un cargo de elección
popular difunde propaganda electoral fuera de los plazos legales, adquiere una
ventaja sobre los demás contendientes, ya que consigue una exposición ante el
electorado más amplia, lo que vulnera la equidad electoral;
xiv. Dicho aspirante tiene la posibilidad de dar
a conocer su nombre, logotipo y propuestas, en un ámbito temporal donde al
actuar de forma exclusiva, se encuentra en condiciones de captar en mayor
medida la atención del electorado y, por tanto, de incidir en su decisión;
xv. La comisión reiterada de actos anticipados
de campaña, puede tener la calidad de violación grave al principio
constitucional de equidad en materia electoral, y
xvi. La determinancia de una violación sustancial
plenamente acreditada, al principio constitucional de equidad, examinada a
partir del elemento cualitativo, puede conducir que los actos de anticipación
en la medida en que fueron desplegados y por el tiempo de exposición, genera
una irrefutable ventaja en la contienda electoral.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD
En materia electoral, el principio de
legalidad está contenido en el artículo 41, fracción VI, constitucional e
implica que las leyes en la materia, en los ámbitos sustantivo y procesal,
deben ser cabalmente cumplidas por los órganos y autoridades competentes,
debiendo fundar y motivar sus resoluciones, de ahí que corresponda a un órgano
jurisdiccional en esa especialidad ser garante del debido respeto a tal
prerrogativa fundamental y determinar en caso de impugnación si tales actos y
resoluciones se ajustan a tal principio.
El principio de legalidad, de
observancia estricta en materia electoral, tiene como uno de los principales
destinatarios del estado constitucional de Derecho, al propio Estado, sus
órganos, representantes y gobernantes, obligándoles a sujetar su actuación, en
todo momento, al principio de juridicidad.
La Sala Superior ha sostenido que el
principio de legalidad se enmarca, entre otras disposiciones, por lo dispuesto
en el artículo 41 de la Constitución federal, porque si bien, cualquier acto de
autoridad debe cumplir con las exigencias constitucionales de fundamentación y
motivación, la forma de satisfacerlas debe ser acorde a la naturaleza
particular del acto.
En ese sentido, el principio de
legalidad en materia electoral significa la garantía formal para que los
ciudadanos y las autoridades electorales actúen en estricto apego a las
disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o
desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo.
Esto, precisamente en atención al
principio de legalidad que debe dominar la actuación de las autoridades en
materia electoral, máxime que la fundamentación de la determinación tiene su
origen en el aludido principio, destacándose que las autoridades sólo pueden
hacer lo que la ley les permite.
Así, conforme con el principio de
legalidad electoral, todos los actos y resoluciones electorales deben sujetarse
invariablemente a lo previsto en la constitución y a las disposiciones legales
aplicables.
Lo anterior, conforme a lo previsto
también en la Jurisprudencia 21/2001, aprobada en sesión pública celebrada el
16 de noviembre de 2001, visible en Justicia Electoral. Revista del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 5, Año 2002, páginas
24 y 25, de rubro y texto:
PRINCIPIO DE LEGALIDAD ELECTORAL. De
conformidad con las reformas a los artículos 41, fracción IV; 99, párrafo
cuarto; 105, fracción II y 116, fracción IV, incisos b) y d), de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en términos de
los artículos 186 y 189 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
y 3 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral, se estableció un sistema integral de justicia en materia electoral
cuya trascendencia radica en que por primera vez en el orden jurídico mexicano
se prevén los mecanismos para que todas las leyes, actos y resoluciones
electorales se sujeten invariablemente a lo previsto en la Constitución Federal
y, en su caso, las disposiciones legales aplicables, tanto para proteger los
derechos político-electorales de los ciudadanos mexicanos como para efectuar la
revisión de la constitucionalidad o, en su caso, legalidad de los actos y
resoluciones definitivos de las autoridades electorales federales y locales.
Ahora bien, de conformidad con lo
establecido en el artículo 225, párrafos 1 y 3, de la LGIPE, el Proceso
Electoral ordinario se inicia en septiembre del año previo al de la elección y
concluye con el Dictamen y declaración de validez de la elección de Presidente
de los Estados Unidos Mexicanos.
En todo caso, la conclusión será una
vez que el Tribunal Electoral haya resuelto el último de los medios de
impugnación que se hubieren interpuesto o cuando se tenga constancia de que no
se presentó ninguno; la etapa de preparación de la elección se inicia con la
primera sesión que el Consejo General celebre durante la primera semana de
septiembre del año previo en que deban realizarse las elecciones federales
ordinarias y concluye al iniciarse la Jornada Electoral.
En relación a las precampañas, en
términos de lo dispuesto en el artículo 226, párrafo 2, inciso a), de la
referida LGIPE, durante los Procesos Electorales Federales en que se renueven
el titular del Poder Ejecutivo Federal y las dos Cámaras del Congreso de la
Unión, las precampañas darán inicio en la tercera semana de noviembre del año
previo al de la elección; las cuáles, no podrán durar más de sesenta días.
Por su parte, en lo relativo al
periodo de intercampañas, debe entenderse como tal, de conformidad con el
artículo 5, párrafo 1, inciso g), del Reglamento de Radio y Televisión del INE,
el periodo que transcurre del día siguiente al que terminan las precampañas
relativas a un cargo de elección popular, al día anterior al inicio de las
campañas correspondientes.
Finalmente, en lo relativo al periodo
de campañas electorales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 251,
párrafos 1 y 3, de la LGIPE, las campañas electorales para Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos, senadores y diputados, en el año que corresponda,
tendrán una duración de noventa días, las cuales, iniciarán a partir del día
siguiente al de la sesión de registro de candidaturas para la elección
respectiva, debiendo concluir tres días antes de celebrarse la Jornada
Electoral.
En ese sentido, resulta imperativo que
todos y cada uno de los actores políticos, llámese dirigentes, voceros,
integrantes, militantes, simpatizantes partidistas, servidores públicos o
cualquier persona, observen el principio de legalidad contenido en el artículo
41, fracción VI, de la Constitución federal.
Lo anterior, es correlativo con la
premisa fundamental de que para que la contienda pueda considerarse equitativa,
resulta necesario que las personas aspirantes a ser electas a un cargo de
elección popular expongan sus ideas dentro del plazo otorgado por la Ley para
tales efectos, para que la ciudadanía, con base en información completa, esté
en aptitud de decidir de forma ponderada cual es la opción política que más se
ajusta a sus convicciones, intereses y planes de vida.
En ese sentido, sí alguno de los
actores políticos tiene la intención velada o manifiesta de ser precandidato o
candidato a algún cargo de elección popular, debe necesariamente ajustar su
conducta a los plazos previstos en la Ley para promocionar su imagen o
propuestas con miras a algún proceso electivo.
Lo anterior, implica reuniones
públicas, asambleas, marchas, giras, escritos, publicaciones, imágenes,
grabaciones, proyecciones y expresiones en general con el propósito de
posicionarse ante la ciudadanía.
En el caso, se reitera que cuando un
aspirante a un cargo de elección popular difunde propaganda electoral fuera de
los plazos legales, adquiere una ventaja sobre los demás contendientes, ya que
consigue una exposición ante el electorado más amplia, lo que vulnera la
equidad que debe imperar en el Proceso Electoral.
Dicho aspirante tiene la posibilidad
de dar a conocer su nombre, logotipo y propuestas, en un ámbito temporal donde
al actuar de forma exclusiva, se encuentra en condiciones de captar en mayor
medida la atención del electorado y, por tanto, de incidir en su decisión.
Al efecto, se destaca que la
obligación constitucional de los dirigentes, voceros, integrantes, militantes,
simpatizantes partidistas, servidores públicos o cualquier persona de observar
el principio de legalidad, no constituye una privación o supresión absoluta de
los derechos fundamentales de corte político electoral, como son los de
expresión, reunión o asociación.
Lo anterior, al tratarse de
limitaciones constitucionalmente válidas, que son de orden público y de interés
general, porque atañen a la conformación de las condiciones necesarias para la
sana convivencia social, la que además debe ser democrática y armónica.
En ese sentido, la contravención a lo
anterior, conllevaría a una posible inobservancia al principio de legalidad,
así como, configurar la comisión de actos anticipados de precampaña y campaña,
con las consecuencias jurídicas que ello implica.
Por lo expuesto y fundado y con
fundamento en los artículos 41, párrafo 2, Base I, párrafo segundo;
Base I, último párrafo; Base III, apartado A, incisos a), b), c), e) y g); Base
III, Apartados C y D; 116, fracción IV, inciso b); de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; 5, párrafo 2; 6, párrafo 2; 29; 30, párrafos 1
y 2; 31, párrafo 1; 44, párrafo 1, inciso gg) y jj); 51, párrafo 2; 159,
párrafos 1 y 2; 160, párrafos 1 y 2; 167, párrafo 2, incisos a) y b) y párrafo
3; 442, párrafo 1, inciso a) y 459, párrafo 1, incisos a), b) y c), de la Ley
General de Instituciones y Procedimientos Electorales; artículo 23, párrafo 1,
inciso d); 25, párrafo 1, inciso a), o) y p); 26, párrafo 1, inciso a), de la
Ley General de Partidos Políticos, así como las razones esenciales contenidas
en la jurisprudencia 25/2010 de rubro; y las consideraciones que sustentan las
resoluciones de Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, identificadas con las claves SUP-REP-575/2015 y SUP-REP-198/2016, y
en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 44, párrafo 1,
incisos k) y jj) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos
Electorales, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral emite el
siguiente:
ACUERDO
PRIMERO.- Se
aprueban los LINEAMIENTOS DEL INSTITUTO
NACIONAL ELECTORAL QUE REGULAN LOS CRITERIOS RESPECTO DE LA APARICIÓN DE
DIRIGENTES Y VOCEROS PARTIDISTAS EN TIEMPOS DE RADIO Y TELEVISIÓN
Primero
Objeto de regulación
El objeto de los presentes
Lineamientos es regular los criterios a los que se deberá ajustar, en el ámbito
de sus atribuciones, la Comisión de Quejas y Denuncias y demás órganos del
Instituto en relación con el uso debido de las pautas de los partidos políticos
en radio y televisión.
Lo anterior, a fin de que se realice
un escrutinio escrupuloso para prevenir, investigar y, en su caso, corregir
fraudes a la ley o a la Constitución, o posibles abusos al derecho de los
partidos, sus dirigentes o voceros, de acuerdo con los principios y fines que
rigen el modelo de comunicación política.
Segundo
Glosario
Para los efectos de los presentes
Lineamientos se entenderá por:
a) Constitución. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
b) Ley Electoral. Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
c) Lineamientos. Lineamientos del Instituto Nacional Electoral que regulan los criterios respecto de la aparición de dirigentes y voceros partidistas en tiempos de radio y televisión.
d) Instituto. Instituto Nacional Electoral.
e) Comisión de Quejas. Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral.
f) Aspirante. Cualquier persona que manifieste de forma clara y precisa, sistemática y públicamente, por cualquier medio su intención de contender en un Proceso Electoral Federal o local, o bien se le atribuya dicha intención a partir de la contratación, adquisición o pago de propaganda, con independencia que sea postulada como precandidata o candidata o que obtenga su registro como aspirante a candidata independiente.
g) Dirigente. La persona que, de conformidad con la normativa interna de cada partido político, sea nombrada o designada con esa calidad o realice funciones de dirección y representación en nombre del instituto político.
h) Vocero partidista. Cualquier persona que comunica las decisiones o posiciones de un partido político o coalición a la opinión pública, a través de los promocionales de radio y televisión pautados por los partidos políticos, con independencia de que sean o no dirigentes, militantes, simpatizantes partidistas o personas contratadas por los institutos políticos o coaliciones para este fin.
i) Propaganda electoral. Es el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que producen y difunden los partidos políticos por diversos medios -entre ellos los tiempos en radio y televisión-, los candidatos registrados y sus simpatizantes, con el propósito de presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas.
Propaganda electoral en periodo de precampaña. El conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones que durante el periodo de precampaña difunden los precandidatos con el propósito de dar a conocer sus propuestas y obtener la candidatura a un cargo de elección popular.
Propaganda electoral en periodo de campaña. Aquella que tiene por objeto principal presentar ante la ciudadanía las candidaturas registradas, la obtención del voto a favor de un partido político, una coalición o sus candidaturas, o la crítica de otras opciones políticas que participan en la contienda.
j) Propaganda de intercampaña. Aquella de naturaleza genérica difundida entre el día siguiente al que terminan las precampañas relativas a un cargo de elección popular y el día anterior al inicio de las campañas.
k) Propaganda política. Aquella que no tiene temporalidad específica y tiene por finalidad presentar la ideología, principios, valores o programas de un partido político en general, para generar, transformar o confirmar opiniones a favor de ideas y creencias, o bien, realizar una invitación a los ciudadanos a formar parte del mismo, con el objeto de promover la participación del pueblo en la vida democrática del país o incrementar el número de sus afiliados.
Tercero
De los Principios que rigen y orientan el modelo de comunicación
política
Los principios de legalidad,
objetividad, seguridad jurídica y de equidad en la contienda rigen el modelo de
comunicación política, establecido desde la reforma constitucional de dos mil
siete, lo que implica para las distintas fuerzas políticas un nuevo diseño para
el acceso a los medios de comunicación social como lo son la radio y la
televisión de manera equitativa y conforme a las reglas establecidas, lo que
permite que las distintas ofertas políticas o electorales se difundan entre la
ciudadanía.
Cuarto
De los Fines del modelo de comunicación política
El Instituto es la única autoridad
para la administración del tiempo que pertenece al Estado, en radio y
televisión, destinado a sus propios fines y al ejercicio de las prerrogativas
de los partidos políticos y candidatos independientes, los cuales, al igual que
las autoridades electorales, nacionales y locales, tienen derecho al uso
permanente de los medios de comunicación social.
El uso de la prerrogativa de acceso a
los medios de comunicación debe adecuarse a los formatos y términos
establecidos en las disposiciones aplicables en materia electoral, además de
estar orientada al cumplimiento de los fines de los partidos políticos y
resultar armónica con los principios, derechos y reglas establecidos en el
sistema electoral.
Quinto
Criterios a los que deben sujetarse los promocionales de los partidos
políticos
1. En los promocionales de radio y televisión
se podrán emitir juicios valorativos, apreciaciones o aseveraciones en pleno
uso del derecho de libertad de expresión, sin censura previa y sin rebasar las
restricciones legales y normativas vigentes.
2. En la propaganda de radio y televisión los
partidos políticos deben utilizar elementos propios que los identifiquen en lo
particular y a sus candidatos, y se abstendrán de utilizar elementos que los
asemejen a otro partido o que identifiquen erróneamente a las personas que
ostentan las candidaturas a los cargos de elección popular, a grado tal que la
ciudadanía no pueda identificar con claridad a las opciones políticas.
3. En la propaganda de radio y televisión, los partidos políticos deben atender al tipo de propaganda y al periodo de su transmisión (política, de precampaña, de intercampaña y de campaña), pues de esos elementos dependerá el tipo de mensaje que pueda emitirse de conformidad con la normatividad aplicable.
4. Los partidos políticos podrán incluir en los tiempos de radio y televisión a sus dirigentes y voceros o hacer referencia a éstos, siempre que:
a) En todo tiempo, su participación o aparición se acompañe de elementos que permitan a la ciudadanía identificarlos plenamente con ese carácter, así como al partido al que pertenecen o representan.
b) El contenido de la propaganda en radio y televisión en los que aparezca el nombre, la voz, imágenes o cualquier otro símbolo relacionado con el dirigente o vocero partidista se deberá ajustar al tipo de propaganda y, consecuentemente, a los fines del periodo ordinario o etapa electoral correspondiente, por lo que en ningún caso podrá aprovecharse para comunicar, sugerir o exteriorizar cuestiones, posicionamientos o aspiraciones personales de ninguna índole, a fin de respetar el modelo de comunicación política y no poner en riesgo o afectar los principios constitucionales, como el de la equidad en la contienda, por lo que deberá estar orientada por las siguientes directrices:
i) En la propaganda política difundida en periodo ordinario se admite una mayor y más constante participación o aparición de dirigentes y voceros partidistas, sin que exista la centralidad de un sujeto único, siempre que se cumpla con la finalidad de este tipo de mensajes.
ii) En la propaganda electoral difundida en periodo de precampaña o campaña se podrá incluir la participación o aparición de dirigentes y voceros partidistas, en el entendido de que se debe privilegiar y anteponer la exposición de precandidaturas derivado de un contexto de equidad interna, y de candidaturas.
iii) En la propaganda difundida en periodo de intercampaña, se podrá incluir la participación o aparición de dirigentes o voceros partidistas, siempre que no afecte la naturaleza genérica de propaganda de ese tipo.
c) Cuando se reúna en una misma persona la calidad de dirigente o vocero partidista y la de aspirante, precandidato o candidato a un cargo de elección popular, se deberá observar lo siguiente:
i) A partir del inicio del Proceso Electoral y hasta el inicio de la etapa de precampañas, los dirigentes y voceros de los partidos políticos que aspiren a un cargo de elección popular, no podrán aparecer o participar con ese carácter o cargo partidista en la propaganda electoral que se difunda a través de radio y televisión, a fin de evitar que su presencia en dichos medios de comunicación social les represente un posicionamiento o ventaja indebida en menoscabo de la equidad en la contienda electoral.
ii) En la etapa de precampañas, los dirigentes y voceros de los partidos políticos sólo podrán aparecer o participar en la propaganda difundida en radio y televisión con el carácter de precandidatos, siempre que esa calidad sea claramente identificable en la propaganda y se respeten las reglas de equidad interna del partido político en el que participan.
iii) En la etapa de campañas, los dirigentes y voceros de los partidos políticos sólo podrán aparecer o participar en la propaganda difundida en radio y televisión con el carácter de candidatos, siempre que hayan sido registrados ante la autoridad electoral competente y en la propaganda se identifique claramente esa calidad.
iv) En la etapa de intercampañas, queda prohibida la aparición de dirigentes y voceros partidistas en la propaganda que se difunde en radio y televisión, a fin de evitar un posicionamiento o ventaja indebida en detrimento de la equidad de la contienda electoral y una afectación a la naturaleza genérica de ese tipo de propaganda.
La violación a lo previsto en el inciso c) implicará la presunción de la comisión de actos anticipados de precampaña o campaña por parte del dirigente o vocero partidista.
Sexto
Método de
análisis
Con la finalidad de evitar el abuso de un derecho, fraude a la ley u otras conductas ilícitas que pudieran afectar la equidad en la contienda electoral o al modelo de comunicación política, la Comisión de Quejas, en el ámbito de sus atribuciones, siempre que exista una denuncia o solicitud de medidas cautelares, analizará de manera integral el contenido del promocional en su contexto particular, para poder identificar elementos que permitan advertir preliminarmente, de ser el caso, sistematicidad, intencionalidad o direccionalidad del discurso, a través de la cual razonablemente se pueda inferir que el promocional tiene la intención preponderante de posicionar indebidamente a un dirigente o vocero de un partido político, y no al propio partido político, a sus precandidatos o candidatos, según sea el caso, de conformidad con la tesis LXXXIX/2016, emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de rubro PROMOCIONALES DE DIRIGENTES DE PARTIDOS POLÍTICOS EN RADIO Y TELEVISIÓN. ELEMENTOS MÍNIMOS PARA CONSIDERAR SU RAZONABILIDAD.
Para lo anterior, se deberá considerar, esencialmente, la centralidad del sujeto, la direccionalidad del discurso y la coherencia narrativa del respectivo promocional, en términos de lo establecido en los precedentes jurisdiccionales, así como lo siguiente:
a) El tipo de
propaganda
b) La temporalidad en
que se emite
c) La calidad de la
persona que aparece
d) Los elementos
gráficos, visuales y auditivos que se contienen en la propaganda
e) El contexto en que se emite.
Séptimo
Medios de control
Las quejas y denuncias presentadas
con motivo de infracciones al presente lineamiento serán radicadas y
sustanciadas como procedimientos especiales sancionadores o sus equivalentes en
el ámbito local, según corresponda, en términos de lo establecido en la
normatividad aplicable, en el entendido de que, por regla general, los asuntos
vinculados con la materia de radio y televisión serán conocidos por el INE. En
cualquier procedimiento podrán, en su caso, acordar la adopción de medidas
cautelares.
Los procedimientos respectivos se
iniciarán a petición de parte, o bien, de oficio, cuando la conducta desplegada
constituya una violación evidente a los presentes Lineamientos.
Iniciado el procedimiento, en el
emplazamiento o en los requerimientos preliminares, la autoridad deberá
solicitar al presunto sujeto infractor información bajo protesta de decir
verdad sobre su intención de aspirar a un cargo de elección popular, de manera
que si la respuesta fuere negativa, tal declaración será tomada en cuenta en
caso de que sí llegase a postularse, para efectos de la contabilización de los
gastos realizados.
Una vez concluida la sustanciación
del procedimiento por parte de la autoridad competente, siempre que se acredite
la existencia de la propaganda difundida en contravención a estos Lineamientos,
deberá darse vista a la Unidad Técnica de Fiscalización del Instituto Nacional
Electoral para que, en caso de que la persona involucrada obtenga el registro
de una precandidatura, de aspirante a candidatura independiente o candidatura,
se cuantifique el costo de la propaganda política electoral y se acumule a los
gastos correspondientes.
En el supuesto que el beneficio se
genere a favor de un partido político, el costo de la propaganda también se
acumulará a los gastos de los precandidatos o candidatos que postulen.
En dicha contabilización se
incorporará el costo de la propaganda por el tiempo que se difunda en caso de
incumplimiento del dictado de medidas cautelares.
SEGUNDO.- El
presente Acuerdo entrará en vigor a partir del día siguiente al de su
aprobación por el Consejo General.
TERCERO.- Se
instruye al Secretario Ejecutivo para que notifique el presente Acuerdo a la
Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dentro
de las veinticuatro horas siguientes a su aprobación.
CUARTO.-
Publíquese en el Diario Oficial de la Federación y en la página de Internet del
Instituto.
El presente Acuerdo fue aprobado en
lo general en sesión extraordinaria del Consejo General celebrada el 20 de
julio de 2017, por diez votos a favor de los Consejeros Electorales, Licenciado
Enrique Andrade González, Maestro Marco Antonio Baños Martínez, Maestra Adriana
Margarita Favela Herrera, Doctor Ciro Murayama Rendón, Doctor Benito Nacif Hernández,
Maestra Dania Paola Ravel Cuevas, Maestro Jaime Rivera Velázquez, Licenciada
Alejandra Pamela San Martín Ríos y Valles, Maestra Beatriz Claudia Zavala Pérez
y del Consejero Presidente, Doctor Lorenzo Córdova Vianello y un voto en contra
del Consejero Electoral, Doctor José Roberto Ruiz Saldaña.
Se aprobó en lo particular el
Lineamiento Quinto, apartado cuarto, inciso b) y subinciso i) por seis votos a
favor de los Consejeros Electorales, Licenciado Enrique Andrade González,
Maestro Marco Antonio Baños Martínez, Maestra Adriana Margarita Favela Herrera,
Maestra Dania Paola Ravel Cuevas, Maestra Beatriz Claudia Zavala Pérez y del
Consejero Presidente, Doctor Lorenzo Córdova Vianello y cinco votos en contra
de los Consejeros Electorales, Doctor Ciro Murayama Rendón, Doctor Benito Nacif
Hernández, Maestro Jaime Rivera Velázquez, Doctor José Roberto Ruiz Saldaña y
Licenciada Alejandra Pamela San Martín Ríos y Valles.
Se aprobó en lo particular por lo que
hace a la definición y las características de la propaganda de los Lineamientos
Segundo y Quinto, así como el Lineamiento Sexto en los términos del Proyecto de
Acuerdo originalmente circulado por nueve votos a favor de los Consejeros
Electorales, Licenciado Enrique Andrade González, Maestro Marco Antonio Baños
Martínez, Maestra Adriana Margarita Favela Herrera, Doctor Ciro Murayama
Rendón, Doctor Benito Nacif Hernández, Maestra Dania Paola Ravel Cuevas,
Maestro Jaime Rivera Velázquez, Maestra Beatriz Claudia Zavala Pérez y del
Consejero Presidente, Doctor Lorenzo Córdova Vianello y dos votos en contra de
los Consejeros Electorales, Doctor José Roberto Ruiz Saldaña y Licenciada
Alejandra Pamela San Martín Ríos y Valles.
El Consejero Presidente del Consejo
General, Lorenzo Córdova Vianello.-
Rúbrica.- El Secretario del Consejo General, Edmundo Jacobo Molina.- Rúbrica.
|
Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos |
Informe del análisis sobre los promocionales
en los que aparece la voz o imagen de los dirigentes
de los partidos políticos nacionales
1. Objetivo
El presente
informe tiene por objeto dar a conocer los resultados del análisis que realizó
la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos sobre los
promocionales pautados de radio y televisión en los que aparece la imagen o se
escucha la voz de los dirigentes o voceros de los partidos políticos nacionales
(dirigentes de partido), con el fin de conocer qué porcentaje representan estos
promocionales dentro del total de la pauta asignada a los partidos políticos.
2. Metodología
La metodología
que se utilizó para realizar el presente análisis, integró las siguientes
actividades:
a. Identificación del universo total de promocionales
pautados
Esta primera actividad, consistió en
identificar y concentrar la totalidad de los promocionales pautados en radio y
televisión durante el año 2015, 2016 y de enero a abril de 2017, los que
corresponden específicamente a los partidos políticos nacionales.
El universo identificado fue de 7,196 promocionales, de los cuales el
52% corresponden a versiones de radio y el restante 48% a versiones de
televisión, el cual se denominará Universo A.
Tabla 1. Total
de promocionales de radio y televisión analizados
Medio |
Promocionales analizados |
RADIO |
3,783 |
TV |
3,413 |
Total |
7,196 |
b. Revisión de los contenidos
Después de definir el universo de
promocionales pautados, fue necesario llevar a cabo un análisis de contenidos
de manera manual, ya que no es posible realizar esta tarea de forma
automatizada.
Este análisis consistió en la reproducción de
todos y cada uno de los promocionales de radio y televisión pautados para
identificar, por partido político, aquéllos en los que aparecía la imagen o se
escuchaba la voz de sus dirigentes en cada caso.
Una vez identificados estos materiales por
partido, se integró una sola lista a la cual se denomina Universo B, con un
total de 231 promocionales.
Tabla 2. Total de promocionales
identificados en donde se ve o escucha
a los dirigentes de partido
Año |
Tipo de medio |
Materiales |
2015 |
RADIO |
33 |
TELEVISION |
47 |
|
2016 |
RADIO |
49 |
TELEVISION |
81 |
|
2017 |
RADIO |
10 |
TELEVISION |
11 |
|
Total |
231 |
c. Generación de consultas y análisis de los promocionales
identificados
Una
vez que se contó con la relación de los promocionales en donde aparece la voz o
imagen de los dirigentes de partido (es decir, Universo B), ya fue posible
generar las consultas requeridas a partir de los sistemas de análisis de datos
con que cuenta el Instituto.
De
la lista de promocionales identificados para cada partido político, fue
necesario realizar una consulta especifica de los periodos en que fue pautada
cada una de las versiones e identificar el tipo de periodo (Ordinario,
Precampaña, Intercampaña, Campaña).
De
igual forma, se realizó un análisis comparativo a nivel nacional entre la
totalidad de los promocionales pautados contra los promocionales del Universo
B, con la finalidad de distinguir el porcentaje de promocionales asignados a la
pauta en donde aparece o habla un dirigente de partido.
3. Resultados Generales
El análisis realizado permite conocer
el comportamiento que han registrado los partidos políticos nacionales respecto
a la participación de los dirigentes de partido, conforme al total de su pauta
asignada.
Desde enero de 2015 y hasta el 30 de
abril de 2017 se logró identificar que 7 partidos políticos nacionales han
incluido en su pauta promocionales en donde aparece la imagen o se escucha la
voz de un dirigente del partido[1], frente a 3 partidos políticos
nacionales que no han integrado en su pauta promocionales de este tipo.
Tabla 3. Partidos políticos que incluyen en
su
pauta a dirigentes
No. |
Partido Político |
Incluyen en su
pauta al dirigente del
partido |
1 |
PAN |
SI |
2 |
PRI |
SI |
3 |
PRD |
SI |
5 |
PT |
NO |
4 |
PVEM |
SI |
8 |
MC |
NO |
7 |
PNA |
SI |
6 |
MORENA |
SI |
9 |
ES |
SI |
10 |
PH |
NO |
Se ha identificado a partir del presente
análisis que cuatro partidos políticos han tenido más de un dirigente de
partido desde 2015 a la fecha, por lo cual, en los datos del presente análisis,
se identifican todos los dirigentes que hayan ejercido el cargo durante dicho
periodo, siempre y cuando su imagen o voz haya sido integrada en el contenido
de los promocionales pautados durante dicho periodo.
De los dirigentes identificados en el
presente análisis, la siguiente tabla presenta un resumen con la totalidad de
promocionales pautados en donde aparece cada dirigente de partido, así como el
porcentaje de estos promocionales en comparación con la pauta total asignada al
partido político.
Grafica 1.Total de impactos pautados por dirigente de partido
Tabla 4. Comparativo entre la pauta total
asignada al partido político, y la pauta en donde aparecen los dirigentes de
Partido
(orden descendente)
Partido |
Pauta
total
del partido |
Pauta
total de
presidentes |
% de
la pauta de presidentes |
MORENA |
2,781,664 |
2,305,513 |
82.88% |
PVEM |
4,089,435 |
1,027,193 |
25.12% |
PAN |
8,695,373 |
1,463,174 |
16.83% |
ES |
2,709,367 |
293,034 |
10.82% |
PRD |
6,279,046 |
330,276 |
5.26% |
PRI |
10,441,215 |
365,867 |
3.50% |
PNA |
3,836,599 |
63,385 |
1.65% |
Total |
38,832,699 |
5,848,442 |
15.06% |
De igual manera se realizó un análisis comparativo entre la pauta asignada a todos los partidos políticos y la cantidad de promocionales en donde aparece un dirigente de partido, lo cual nos permite distinguir el promedio nacional que en conjunto todos los partidos políticos han empleado en la transmisión de este tipo de promocionales. De este análisis se distingue un promedio nacional del 15.06%. En la siguiente gráfica se puede observar dicho comportamiento acumulado de todos los partidos políticos.
Gráfica 2. Total de pauta acumulada por año
En la gráfica anterior, se puede observar que durante los procesos electorales se amplía la brecha entre los promocionales de presidentes de partidos y el total del pautado, mientras que, durante los periodos ordinarios, se identifica un acercamiento en el porcentaje de la pauta destinada a los dirigentes de partido con respecto al total del pautado en la mayoría de los partidos.
Visto el análisis por cada uno de los dirigentes de partidos políticos, en la siguiente tabla se pueden observar los datos de cada dirigente de partido, respecto a la media nacional.
Tabla 5. Pauta de cada dirigente de partido y el promedio nacional
Partido |
Dirigente |
Pauta
del dirigente |
% de la pauta
respecto
a la pauta total
del partido |
Promedio
nacional |
Diferencia |
PAN |
GUSTAVO MADERO |
41,423 |
0.48% |
15.06% |
-14.58% |
RICARDO ANAYA CORTÉS |
1,421,751 |
16.35% |
15.06% |
1.29% |
|
PRI |
CESAR CAMACHO |
1,710 |
0.02% |
15.06% |
-15.04% |
ENRIQUE OCHOA REZA |
364,157 |
3.49% |
15.06% |
-11.57% |
|
PRD |
AGUSTIN BASAVE BENITEZ |
148,673 |
2.37% |
15.06% |
-12.69% |
ALEJANDRA BARRALES MAGDALENO |
117,015 |
1.86% |
15.06% |
-13.20% |
|
CARLOS NAVARRETE RUIZ |
64,588 |
1.03% |
15.06% |
-14.03% |
|
PVEM |
CARLOS ALBERTO PUENTE SALAS |
1,027,193 |
25.12% |
15.06% |
10.06% |
PNA |
LUIS CASTRO OBREGÓN |
63,385 |
1.65% |
15.06% |
-13.41% |
MORENA |
ANDRÉS MANUEL LÓPEZ OBRADOR |
2,192,500 |
78.82% |
15.06% |
63.76% |
MARTI BATRES GUADARRAMA |
113,013 |
4.06% |
15.06% |
-11.00% |
|
ES |
HUGO ERIC FLORES CERVANTES |
293,034 |
10.82% |
15.06% |
-4.24% |
Gráfica 3. Pauta de cada dirigente de partido y el promedio nacional
4. Información detallada por partido político
En este apartado, se presenta el resultado del análisis realizado por partido político, incluyendo una primer tabla donde se detalle el número acumulado por año de la pauta del partido y la pauta asignada a dirigentes de ese mismo partido y una segunda tabla, donde se detalla la asignación de la pauta igualmente por año pero considerando la etapa (ordinario, precampaña, intercampaña y campaña).
Partido Acción Nacional
Tabla 6. Pauta asignada por año
Partido |
Pauta
total del
partido |
Pauta
total de dirigentes |
% de
la pauta de dirigentes |
2015 |
5,920,289 |
385,681 |
6.51% |
2016 |
2,303,978 |
864,045 |
37.50% |
2017 |
471,106 |
213,448 |
45.31% |
Total |
8,695,373 |
1,463,174 |
16.83% |
Tabla 7. Pauta asignada por año y etapa
Año |
Precampaña |
Intercampaña |
Campaña |
Ordinario |
||||||||
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
|
2015 |
1,660,366 |
180,711 |
10.88% |
600,653 |
18,769 |
3.12% |
3,359,180 |
36,445 |
1.08% |
300,090 |
149,756 |
49.90% |
2016 |
513,852 |
331,771 |
64.57% |
158,681 |
127,531 |
80.37% |
1,164,921 |
28,075 |
2.41% |
466,524 |
376,668 |
80.74% |
2017 |
153,619 |
5,996 |
3.90% |
66,120 |
41,907 |
63.38% |
85,003 |
0 |
0.00% |
166,364 |
165,545 |
99.51% |
Totales |
2,327,837 |
518,478 |
22.27% |
825,454 |
188,207 |
22.80% |
4,609,104 |
64,520 |
1.40% |
932,978 |
691,969 |
74.17% |
Gráfica 4. Comportamiento de la pauta del PAN
Partido Revolucionario Institucional
Tabla 8. Pauta asignada por año
Partido |
Pauta total
del partido |
Pauta total de dirigentes |
% de la pauta de dirigentes |
2015 |
6,799,178 |
1,710 |
0.03% |
2016 |
3,057,075 |
153,963 |
5.04% |
2017 |
584,962 |
210,194 |
35.93% |
Total |
10,441,215 |
365,867 |
3.50% |
Tabla 9. Pauta asignada por año y etapa
Año |
Precampaña |
Intercampaña |
Campaña |
Ordinario |
||||||||
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
|
2015 |
1,957,119 |
0 |
0.00% |
596,782 |
0 |
0.00% |
3,942,640 |
1,710 |
0.04% |
302,637 |
0 |
0.00% |
2016 |
728,995 |
6,094 |
0.84% |
158,760 |
814 |
0.51% |
1,702,800 |
0 |
0.00% |
466,520 |
147,055 |
31.52% |
2017 |
218,601 |
59,620 |
27.27% |
65,373 |
13,845 |
21.18% |
139,669 |
0 |
0.00% |
161,319 |
136,729 |
84.76% |
Totales |
2,904,715 |
65,714 |
2.26% |
820,915 |
14,659 |
1.79% |
5,785,109 |
1,710 |
0.03% |
930,476 |
283,784 |
30.50% |
Gráfica 5. Comportamiento de la pauta del PRI
Partido de la Revolución Democrática
Tabla 10. Pauta asignada por año
Partido |
Pauta total del partido |
Pauta total de dirigentes |
% de la pauta de dirigentes |
2015 |
4,418,215 |
89,780 |
2.03% |
2016 |
1,518,366 |
200,575 |
13.21% |
2017 |
342,465 |
39,921 |
11.66% |
Total |
6,279,046 |
330,276 |
5.26% |
Tabla 11. Pauta asignada por año y etapa
Año |
Precampaña |
Intercampaña |
Campaña |
Ordinario |
||||||||
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
|
2015 |
1,180,390 |
3,288 |
0.28% |
586,827 |
0 |
0.00% |
2,350,276 |
64,588 |
2.75% |
300,722 |
21,904 |
7.28% |
2016 |
267,573 |
64,353 |
24.05% |
158,519 |
17,153 |
10.82% |
619,024 |
0 |
0.00% |
473,250 |
119,069 |
25.16% |
2017 |
69,363 |
0 |
0.00% |
65,380 |
0 |
0.00% |
44,260 |
0 |
0.00% |
163,462 |
39,921 |
24.42% |
Totales |
1,517,326 |
67,641 |
4.46% |
810,726 |
17,153 |
2.12% |
3,013,560 |
64,588 |
2.14% |
937,434 |
180,894 |
19.30% |
Gráfica 6. Comportamiento de la pauta del PRD
Partido Verde Ecologista de México
Tabla 12. Pauta asignada por año
Partido |
Pauta total del partido |
Pauta total de dirigentes |
% de la pauta de dirigentes |
2015 |
2,598,089 |
875,913 |
33.71% |
2016 |
1,181,336 |
1,542 |
0.13% |
2017 |
310,010 |
149,738 |
48.30% |
Total |
4,089,435 |
1,027,193 |
25.12% |
Tabla 13. Pauta asignada por año y etapa
Año |
Precampaña |
Intercampaña |
Campaña |
Ordinario |
|||||||||
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
||
2015 |
549,619 |
0 |
0.00% |
585,832 |
166,229 |
28.37% |
1,160,851 |
709,684 |
61.13% |
301,787 |
0 |
0.00% |
|
2016 |
165,282 |
0 |
0.00% |
158,600 |
0 |
0.00% |
392,556 |
0 |
0.00% |
464,898 |
1,542 |
0.33% |
|
2017 |
52,485 |
8,246 |
15.71% |
65,526 |
10,104 |
15.42% |
27,832 |
3,401 |
12.22% |
164,167 |
127,987 |
77.96% |
|
Totales |
767,386 |
8,246 |
1.07% |
809,958 |
176,333 |
21.77% |
1,581,239 |
713,085 |
45.10% |
930,852 |
129,529 |
13.92% |
|
Gráfica 7. Comportamiento de la pauta del PVEM
Nueva Alianza
Tabla 14. Pauta asignada por año
Partido |
Pauta total del partido |
Pauta total de dirigentes |
% de la pauta de dirigentes |
2015 |
2,233,220 |
0 |
0.00% |
2016 |
1,304,575 |
63,385 |
4.86% |
2017 |
298,804 |
0 |
0.00% |
Total |
3,836,599 |
63,385 |
1.65% |
Tabla 15. Pauta asignada por año y etapa
Año |
Precampaña |
Intercampaña |
Campaña |
Ordinario |
|||||||||
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
||
2015 |
451,431 |
0 |
0.00% |
583,007 |
0 |
0.00% |
902,269 |
0 |
0.00% |
296,513 |
0 |
0.00% |
|
2016 |
205,570 |
0 |
0.00% |
158,689 |
0 |
0.00% |
475,313 |
0 |
0.00% |
465,003 |
63,385 |
13.63% |
|
2017 |
43,523 |
0 |
0.00% |
66,110 |
0 |
0.00% |
27,599 |
0 |
0.00% |
161,572 |
0 |
0.00% |
|
Totales |
700,524 |
0 |
0.00% |
807,806 |
0 |
0.00% |
1,405,181 |
0 |
0.00% |
923,088 |
63,385 |
6.87% |
|
Gráfica 8. Comportamiento de la pauta de NA
MORENA
Tabla 16. Pauta asignada por año
Partido |
Pauta total del partido |
Pauta total de dirigentes |
% de la pauta de dirigentes |
2015 |
1,539,551 |
1,258,515 |
81.75% |
2016 |
913,238 |
895,017 |
98.00% |
2017 |
328,875 |
151,981 |
46.21% |
Total |
2,781,664 |
2,305,513 |
82.88% |
Tabla 17. Pauta asignada por año y etapa
Año |
Precampaña |
Intercampaña |
Campaña |
Ordinario |
||||||||
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
|
2015 |
222,688 |
14,318 |
6.43% |
582,240 |
546,941 |
93.94% |
431,611 |
428,565 |
99.29% |
303,012 |
268,691 |
88.67% |
2016 |
77,693 |
77,477 |
99.72% |
158,801 |
158,477 |
99.80% |
208,380 |
191,491 |
91.90% |
468,364 |
467,572 |
99.83% |
2017 |
73,710 |
42,770 |
58.02% |
66,116 |
44,397 |
67.15% |
27,274 |
16,431 |
60.24% |
161,775 |
48,383 |
29.91% |
Totales |
374,091 |
134,565 |
35.97% |
807,157 |
749,815 |
92.90% |
667,265 |
636,487 |
95.39% |
933,151 |
784,646 |
84.09% |
Gráfica 9. Comportamiento de la pauta de MORENA
Encuentro Social
Tabla 18. Pauta asignada por año
Partido |
Pauta total del partido |
Pauta total de dirigentes |
% de la pauta de dirigentes |
2015 |
1,538,049 |
293,034 |
19.05% |
2016 |
909,398 |
0 |
0.00% |
2017 |
261,920 |
0 |
0.00% |
Total |
2,709,367 |
293,034 |
10.82% |
Tabla 19. Pauta asignada por año y etapa
Año |
Precampaña |
Intercampaña |
Campaña |
Ordinario |
|||||||||
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
Pauta partido |
Pauta dirigentes |
% |
||
2015 |
221,475 |
3,228 |
1.46% |
580,262 |
18,965 |
3.27% |
428,549 |
11,846 |
2.76% |
307,763 |
258,995 |
84.15% |
|
2016 |
76,106 |
0 |
0.00% |
158,625 |
0 |
0.00% |
206,159 |
0 |
0.00% |
468,508 |
0 |
0.00% |
|
2017 |
24,476 |
0 |
0.00% |
66,122 |
0 |
0.00% |
8,332 |
0 |
0.00% |
162,990 |
0 |
0.00% |
|
Totales |
322,057 |
3,228 |
1.00% |
805,009 |
18,965 |
2.36% |
643,040 |
11,846 |
1.84% |
939,261 |
258,995 |
27.57% |
|
Gráfica 10. Comportamiento de la pauta de ES
ANEXO 2. FUNDAMENTO LEGAL Y
CITA DE PRECEDENTES APLICABLES DE LOS LINEAMIENTOS DEL INSTITUTO NACIONAL
ELECTORAL QUE REGULAN LOS CRITERIOS RESPECTO DE LA APARICIÓN DE DIRIGENTES Y
VOCEROS PARTIDISTAS EN TIEMPOS DE RADIO Y TELEVISIÓN
TEMA |
FUNDAMENTO
LEGAL Y CITA DE PRECEDENTES APLICABLES |
Propaganda electoral (Lineamiento Segundo) |
LGIPE, artículo 242, párrafo 3 y SUP-REP-198/2016, página 33. |
Propaganda electoral en
periodo de precampaña (Lineamiento Segundo) |
LGIPE, artículo 227, párrafo 3 y SUP-REP-198/2016, página 35. |
Propaganda electoral en
periodo de campaña (Lineamiento Segundo) |
LGIPE, artículo 242, párrafo 3. |
Propaganda de
intercampaña (Lineamiento Segundo) |
Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral, artículo 5,
párrafo 1, fracción III, inciso g). |
Propaganda política (Lineamiento Segundo) |
SUP-REP-575/2015, página 20 y SUP-REP-198/2016, páginas 33 y 34. |
De los Fines del modelo
de comunicación política (Lineamiento Cuarto) |
SUP-REP-575/2015, página 15. SUP-REP-575/2015, página 17. |
Criterios a los que
deben sujetarse los promocionales de los partidos políticos (Lineamiento Quinto) |
1. SUP-REP-575/2015, páginas 18 y 19. 3. SUP-REP-575/2015, páginas 19 y 20. 4. SUP-REP-575/2015, página 21 a) SUP-REP-575/2015, páginas 36 y 37. b) SUP-REP-575/2015, páginas 19, 20, 40 y 41 i) SUP-REP-575/2015, páginas 19 y 20. ii) SUP-REP-14/2017, página 27. iii) SUP-REP-575/2015, páginas 19 y 20. c) i) SUP-REP-575/2015,
página 15. ii) SUP-REP-14/2017, página 27 y 35. iii) SUP-REP-14/2017, páginas 27 y 35. iv) SUP-REP-575/2015, páginas 19 y 20. |
Método de análisis (Lineamiento Sexto) |
SUP-REP-575/2015, página 25. |
VOTO PARTICULAR
CONSEJERO ELECTORAL
JOSÉ ROBERTO RUIZ SALDAÑA
VOTO PARTICULAR QUE EMITE EL CONSEJERO
ELECTORAL JOSÉ ROBERTO RUIZ SALDAÑA EN RELACIÓN AL ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL
DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL, POR EL QUE SE APRUEBAN LOS LINEAMIENTOS QUE
REGULAN LOS CRITERIOS RESPECTO DE LA APARICIÓN DE DIRIGENTES Y VOCEROS
PARTIDISTAS EN TIEMPOS DE RADIO Y TELEVISIÓN, EN ACATAMIENTO A LO ORDENADO POR
LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, AL
RESOLVER LOS EXPEDIENTES SUP-REP-575/2015 Y SUP-REP-198/2016.
Con fundamento en el
artículo 26, numeral 9, del Reglamento de Sesiones del Consejo General del
Instituto Nacional Electoral, me permito manifestar las razones por las que
considero no se da cabal cumplimiento a las resoluciones SUP-REP 575/2015 y
SUP-REP-198/2016 emitidas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación.
Del análisis a las
sentencias por la que se da cumplimiento en el Acuerdo, la Sala Superior
estableció entre otras cosas lo siguiente:
- El empleo de la imagen de un dirigente en los promocionales de radio y televisión no constituye una violación a la normatividad electoral federal, porque no existe alguna prohibición para que los partidos políticos empleen en su propaganda político-electoral la imagen de alguno de sus integrantes como parte de su estrategia propagandística partidista.
- Resaltó que en el SUP-REP-18/2016 y acumulado la misma autoridad consideró que con la finalidad de evitar el abuso de un derecho, fraude a la ley, u otras conductas ilícitas, debe analizarse de manera integral el contenido del promocional en su contexto particular, para lo cual resultan relevantes tres elementos: la centralidad del sujeto, la direccionalidad del discurso y la coherencia narrativa del promocional denunciado.
- El análisis en torno a si la aparición de un dirigente partidista en un promocional de radio y televisión resulta o no contrario a derecho, requiere un estudio particular en el que debe tomarse en cuenta el contenido del mensaje y el contexto fáctico en que interviene el funcionario partidista.
- No hay limitación para que los partidos políticos puedan involucrar en su propaganda a sus militantes o dirigentes, siempre y cuando respeten las propias restricciones que el propio ordenamiento jurídico les impone.
Ahora bien, este
Instituto al momento de emitir los lineamientos para regular la aparición de
los dirigentes o voceros partidistas deja de lado esas consideraciones en
virtud que establece criterios para regular la pauta de los partidos políticos
de conformidad con la etapa del proceso electoral, situación que va más allá de
lo mandatado por la Sala Superior.
Por otra parte, el
Lineamiento Quinto, numeral 4, inciso b), directriz i), adolece de certeza en
relación a las reglas que se emiten ya que señala que en periodo ordinario se
admite una mayor y más constante
participación o aparición de dirigentes y voceros partidistas, sin que exista
la centralidad de un sujeto único, es decir es un criterio subjetivo que no
establecen si pueden o no aparecer los dirigentes y voceros.
En ese mismo numeral 4
inciso c) se contempla una hipótesis que no sabemos si resulta aplicable para
todos los partidos políticos como es que se
reúna en una misma persona la calidad de dirigente o vocero partidista con la
de aspirante, precandidato o candidato a un cargo de elección popular, lo
anterior ya que tendría que haberse analizado la normativa interna de cada
partido político.
Las resoluciones
SUP-REP-575/2015 y SUP-REP-198/2016 materia de acatamiento, en ningún momento
ordenan prohibir la aparición de los Dirigentes de partido político como sí lo
hacen los lineamientos en el punto Quinto, numeral 4, inciso c), numeral i) que
establece: i) A partir del inicio del proceso electoral
y hasta el inicio de la etapa de precampañas, los dirigentes y voceros de
los partidos políticos que aspiren a un cargo de elección popular, no podrán aparecer o participar con ese
carácter o cargo partidista en la propaganda electoral que se difunda a través
de radio y televisión…
El Lineamiento Sexto
denominado “Método de análisis” señala que la Comisión de Quejas y Denuncias
analizará de manera integral para poder identificar elementos que permitan
advertir sistematicidad, intencionalidad o direccionalidad del discurso, a
través de la cual razonablemente se
pueda inferir que el promocional tiene la intención
preponderante de posicionar indebidamente a un dirigente, es decir,
establece criterios subjetivos para la Comisión al momento de analizar los
promocionales.
Finalmente, a juicio
del suscrito se establecen elementos que van más allá de los que la propia Sala
Superior ha establecido como son: a)
centralidad del sujeto, b) coherencia narrativa y c) direccionalidad del discurso, como son: a) el tipo de
propaganda, b) la temporalidad en que se emite, c) la calidad de la persona que
aparece, d) los elementos gráficos, visuales y auditivos que se contienen en la
propaganda y e) el contexto en que se emite.
Por las razones
expresadas no acompaño el Acuerdo aprobado por la mayoría de las Consejeras y
los Consejeros Electorales de este Instituto.
JOSÉ ROBERTO RUIZ SALDAÑA
CONSEJERO ELECTORAL
Rúbrica.
________________________
[1] En la información
referida a 2015 se incluyó al Partido Humanista quien contaba con registro como
partido político nacional.