SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno en la Acción de Inconstitucionalidad 88/2015 y sus acumuladas 93/2015 y 95/2015, promovidas por el Partido Revolucionario Institucional, Movimiento Ciudadano y Morena, así como el Voto Particular formulado por el Ministro José Ramón Cossío Díaz.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Suprema Corte de Justicia de la Nación.- Secretaría General de Acuerdos.
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
88/2015 Y SUS ACUMULADAS 93/2015 Y 95/2015.
PROMOVENTES: PARTIDO REVOLUCIONARIO
INSTITUCIONAL, MOVIMIENTO CIUDADANO Y MORENA.
PONENTE:
MINISTRO
ALBERTO PÉREZ DAYÁN.
SECRETARIA:
GUADALUPE DE LA PAZ VARELA DOMÍNGUEZ.
México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día veinticuatro de noviembre de dos mil quince.
VISTOS, para resolver la
acción de inconstitucionalidad identificada al rubro; y
RESULTANDO:
PRIMERO. Demandas.
Mediante escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y
Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el diecisiete de
septiembre de dos mil quince, Manlio Fabio Beltrones Rivera, Presidente del
Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario Institucional, promovió
acción de inconstitucionalidad en contra del Congreso y Gobernador del Estado
de Puebla, por la aprobación, promulgación y publicación del Decreto por el que
se reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, publicado en el
Periódico Oficial de esa Entidad el veintidós de agosto de dos mil quince.
Posteriormente, por escrito presentado en la Oficina de Certificación
Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el
veintiuno de septiembre de dos mil quince, Dante Alfonso Delgado Rannauro, Ma.
Teresa Rosaura Ochoa Mejía, Martha Angélica Tagle Martínez, Jéssica María
Guadalupe Ortega de la Cruz, Janet Jiménez Solano, Jorge Álvarez Máynez,
Christian Walton Álvarez, Juan Ignacio Samperio Montaño, Alejandro Chanona
Burguete y María Elena Orantes López, con el carácter de Coordinador,
Integrantes y Secretaria General de Acuerdos, respectivamente, de la Comisión
Operativa Nacional de Movimiento Ciudadano, promovieron acción de
inconstitucionalidad en contra de las mismas autoridades y por el Decreto
mencionado en el párrafo que antecede.
Asimismo, por escrito presentado en la Oficina de Certificación
Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el veintiuno de septiembre de
dos mil quince, Martí Batres Guadarrama, en su carácter de Presidente del
Comité Ejecutivo Nacional de Morena, promovió acción de inconstitucionalidad en
contra de las autoridades y Decreto referidos.
De igual forma, mediante escrito presentado en la Oficina de
Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, el veinticuatro
de septiembre de dos mil quince, Hugo Éric Flores Cervantes, en su carácter de
Presidente del Comité Ejecutivo Nacional de Encuentro Social, promovió acción
de inconstitucionalidad en contra de las autoridades y Decreto antes señalados.
SEGUNDO. Artículos constitucionales
violados. Los
promoventes señalaron que las normas cuya invalidez demandan son violatorias de
los artículos 1, 2, 4, 13, 14, párrafo tercero, 16, párrafo primero, 20,
apartado B, fracción I, 22, párrafo primero, 35 fracciones I y II, 39, 40, 41,
Base I, segundo párrafo y V, apartado A, párrafos primero y noveno, 54,
fracción V, 59, 116 fracciones II y IV, incisos a), b), c), d), g), h), i), j)
y k) y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el
segundo transitorio, inciso f), del Decreto por el que se reforman, adicionan y
derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, en materia político-electoral, publicado en el Diario Oficial
de la Federación de diez de febrero de dos mil catorce.
TERCERO. Conceptos de invalidez. Los partidos
políticos expusieron los conceptos de invalidez que estimaron pertinentes, de
cuyo contenido se dará cuenta en cada uno de los considerandos destinados
al estudio de fondo.
CUARTO. Registro del expediente y turno de la demanda del Partido
Revolucionario Institucional. Por acuerdo de diecisiete de septiembre de dos mil quince, el Ministro
Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y
registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad promovida
por el Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario
Institucional, con el número 88/2015; y,
por razón de turno, correspondió al Ministro Alberto Pérez Dayán la tramitación
del procedimiento y formulación del proyecto de resolución respectivo.
QUINTO. Registro del expediente, turno de la demanda de Movimiento
Ciudadano y acumulación de las acciones de inconstitucionalidad. Mediante proveído de veintiuno de
septiembre de dos mil quince, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la
acción de inconstitucionalidad promovida por los integrantes de la Comisión
Operativa Nacional de Movimiento Ciudadano, con el número 93/2015; así como
decretó la acumulación de ésta a la acción de inconstitucionalidad 88/2015, en
razón de la identidad en la impugnación de la legislación electoral del Estado
de Puebla; y ordenó turnarla al Ministro Alberto Pérez Dayán, al haber sido
designado como Ministro instructor en la acción de inconstitucionalidad
referida.
Por diverso acuerdo de la misma fecha
el Ministro Presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el
expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad promovida por el
Presidente del Comité Ejecutivo Nacional de Morena, con el número 95/2015; y
decretó la acumulación de ésta a las acciones de inconstitucionalidad 88/2015 y
93/2015, en razón de la identidad en la impugnación de la legislación electoral
del Estado de Puebla; así como ordenó turnarla al Ministro Alberto Pérez Dayán,
al haber sido designado instructor en las acciones citadas.
SEXTO. Admisión de la demanda promovida por el Partido Revolucionario
Institucional. Posteriormente,
el Ministro instructor dictó acuerdo de veintiuno de septiembre de dos mil
quince, en el que admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad, por lo
que ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de
Puebla, para que rindieran sus respectivos informes, en términos del artículo
64 de la Ley Reglamentaria; asimismo, requirió al Poder Ejecutivo de dicha
Entidad, para que enviara un ejemplar del Periódico Oficial del Estado, Segunda
Sección Extraordinaria, tomo CDLXXXIV, de veintidós de agosto de dos mil
quince; además, requirió al Poder Legislativo del Estado, para que al rendir su
informe remitiera copia certificada de todos los antecedentes legislativos del
Decreto impugnado; así como dio vista a la Procuradora General de la República
para que antes del cierre de instrucción formulara el pedimento que le
corresponde.
De igual forma solicitó al Presidente
de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
para que dentro del plazo de diez días naturales, dicha Sala expresara su
opinión con relación al presente asunto; requirió al Presidente del Instituto
Electoral del Estado de Puebla, para que dentro del plazo de tres días
naturales, informara la fecha en que inicia el próximo proceso electoral en
dicha Entidad Federativa; al Presidente del Instituto Nacional Electoral, para
que en el plazo de tres días naturales, enviara copia certificada de los
Estatutos del Partido Revolucionario Institucional, así como la certificación
de su registro vigente, precisando quiénes
son los integrantes del Comité Ejecutivo Nacional de dicho partido político.
SÉPTIMO. Admisión de las acciones de inconstitucionalidad promovidas
por Movimiento Ciudadano y Morena. Por acuerdo de veintidós de septiembre de dos mil quince el Ministro
instructor admitió a trámite las acciones de inconstitucionalidad 93/2015 y
95/2015, promovidas por Movimiento Ciudadano y Morena, respectivamente;
asimismo, ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de
Puebla, para que rindieran sus informes; así como a la Procuradora General de
la República para que
antes del cierre de la instrucción formulara el pedimento correspondiente;
solicitó al Presidente de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, la opinión de esa Sala en relación con esas
acciones.
También requirió al Presidente del
Instituto Nacional Electoral, para que enviara copia certificada
de los Estatutos de Movimiento Ciudadano y de Morena, así como las
certificaciones de sus registros vigentes, precisando quiénes son los
integrantes de la Comisión Operativa Nacional y del Comité Ejecutivo Nacional,
respectivamente.
OCTAVO. Registro del expediente, turno de la demanda de Encuentro
Social y acumulación de las acciones de inconstitucionalidad. Mediante acuerdo de veinticuatro de
septiembre de dos mil quince, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la
acción de inconstitucionalidad promovida por Encuentro Social con el número
97/2015; y decretó la acumulación de ésta a las acciones de
inconstitucionalidad 88/2015, 93/2015 y 95/2015, en razón de la identidad en la
impugnación de la legislación electoral del Estado de Puebla; así como ordenó
turnarla
al Ministro Alberto Pérez Dayán, al haber sido designado instructor en las
acciones de inconstitucionalidad antes mencionadas.
NOVENO. Desechamiento de la acción de inconstitucionalidad 97/2015. Posteriormente, por auto
de veintiocho de septiembre de dos mil quince, el Ministro instructor desechó
de plano la acción de inconstitucionalidad 97/2015, promovida por el Presidente
del Comité Ejecutivo Nacional del partido político Encuentro Social, por
resultar extemporánea.
Cabe agregar que dicho
proveído causó estado el cuatro de octubre de dos mil quince, de acuerdo con la
certificación del Secretario de la Sección de Trámite de Controversias
Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaría
General de Acuerdos de esta Suprema Corte, en la que se da cuenta del cómputo
del plazo que tenía el promovente de la acción para en su caso, interponer
recurso de reclamación en contra del acuerdo por el que se desechó ésta.
DÉCIMO. Auto que tiene por desahogado el requerimiento a la Presidenta
del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Puebla y del
Secretario del Consejo General del Instituto Nacional Electoral. Mediante acuerdo de veintiocho de
septiembre de dos mil quince, el Ministro instructor tuvo por agregados los
oficios y anexos de la Presidenta del Consejo General del Instituto Electoral
del Estado de Puebla y del Secretario del Consejo General del Instituto
Nacional Electoral, por medio de los cuales desahogaron los requerimientos
formulados; así como tuvo por exhibidas las copias certificadas de los
Estatutos de los partidos políticos actores, las certificaciones de sus
registros vigentes y de sus dirigentes.
De igual forma, la primera
de esas autoridades, informó que el próximo proceso electoral en el Estado de
Puebla, se iniciará en la cuarta semana de noviembre de dos mil quince, es
decir, del veintitrés al veintinueve de ese mes y año.
DÉCIMO PRIMERO. Acuerdo que tiene por rendidos los informes requeridos
a las autoridades demandadas y por presentada la opinión del Tribunal Federal
Electoral del Poder Judicial de la Federación. Por acuerdo de cinco de octubre de dos mil
quince, el Ministro instructor tuvo por rendidos
los informes requeridos a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de
Puebla, así como exhibidas las documentales que acompañaron; por desahogados
los requerimientos formulados al Poder Legislativo del Estado de Puebla, así
como por exhibidas las copias certificadas de los antecedentes legislativos del
Decreto impugnado; y por rendida la opinión formulada por la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación.
DÉCIMO SEGUNDO. Informes del
Gobernador Constitucional y del Poder Legislativo del Estado de Puebla. En los referidos
informes se adujo en
síntesis, lo siguiente:
I. Demanda del Partido
Revolucionario Institucional.
1. Indican
que los conceptos de invalidez relacionados con el artículo 58 Bis del Decreto
impugnado son inoperantes, porque en éstos no se precisan las razones por las
cuales se considera que es contrario a la Carta Magna, sino que sólo se
menciona que el precepto es confuso, lo que no puede ser motivo de
inconstitucionalidad; agregan que el citado numeral regula la calidad de un
partido para aprobar candidaturas comunes y ello está establecido en cada
estatuto; empero, si éste no contempla un órgano que tenga la facultad de
aprobarlas, por analogía, lo puede hacer el que tenga la atribución para
aprobar coaliciones, añaden que la postulación de candidatos comunes no genera
la posibilidad de que los partidos que los consientan inscriban listas comunes
de plurinominales; aunado a que la regla obliga a los partidos que postulen ese
tipo de candidatos a inscribir sus propias listas por el principio de
representación proporcional.
Mencionan que el
precepto impugnado es constitucional, dado que la candidatura común es una
alternativa de la segunda y dota al sistema de partidos con opciones para la
conformación de las formas asociativas para la postulación de candidatos.
2. Por otra
parte indican, que es infundado el concepto de invalidez respecto del artículo
62, primer párrafo del Decreto combatido, ya que la regla que establece la
posibilidad de que el convenio mediante el cual se constituya una coalición se
presenta hasta la fecha que inicia el periodo de precampaña de la elección de
que se trata es constitucional, porque en el artículo segundo transitorio del
Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia
política-electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de
febrero de dos mil catorce, en el inciso f), del numeral 2, establece que el
sistema de participación de los partidos políticos a través de las coaliciones
se podrá solicitar hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas.
Refieren que con
fundamento en el artículo segundo transitorio mencionado, el legislador
ordinario debe emitir una legislación general que prevea la participación de
los partidos políticos a través de las coaliciones, lo que podrá hacer hasta la
fecha en que inicia la etapa de precampañas; por lo que si en la legislación
poblana se adoptó esa regla, está apegada a la Carta Magna.
3. Señalan
que se deben desestimar los conceptos de invalidez respecto del artículo 200
BIS, apartado B, fracción II del Código de Instituciones y Procesos Electorales
del Estado de Puebla, porque la regla sobre la duración del periodo de
precampaña es constitucional, ya que el plazo está dentro de los mínimos y
máximos establecidos en el artículo 116 de la Carta Magna, que dispone que las
precampañas no podrán durar más de las dos terceras partes de las respectivas
campañas electorales; agregan que si el plazo de diez días, no dura más de las
dos terceras partes previstas para las campañas, sino que es inferior al máximo
permitido, es indudable que es constitucional, ya que si el precepto impugnado
prevé plazos cortos, ello obedece a la reducción de costos, lo que no vulnera
derechos político-electorales; aunado a que el periodo de precampañas está
previsto en el artículo 4, fracción I, inciso c) de la Constitución local
aludida, plazo que al no haber sido impugnado está consentido.
Asimismo mencionan que
contrariamente a lo que se indica en los conceptos de invalidez, no existe
incompatibilidad entre las reglas contenidas en las fracciones II y VI del
apartado B del artículo 200 BIS del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, porque una se refiere a la duración de las
campañas y la otra al retiro de propaganda.
4. Que el
artículo 201 BIS fracciones I y II del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, no transgrede los numerales 115, fracción I,
segundo párrafo y 116, fracción II, segundo párrafo de la Carta Magna; máxime
que este Alto Tribunal al resolver acciones de inconstitucionalidad respecto
de legislaciones análogas: artículo 298 de la Ley Electoral Michoacana y
legislación de Nuevo León (acción de inconstitucionalidad 38/2014), las declaró
constitucionales, criterio que debe prevalecer en el caso, independientemente
de las confusiones aducidas respecto a los requisitos de elegibilidad para
Gobernador del Estado, ya que ello está comprendido en la libertad de
configuración.
5. Refiere
que los artículos 201 Ter, base C, fracción II y 201 Quáter del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, son constitucionales
y para apoyar dicha aseveración se debe de tomar en cuenta lo resuelto en las
acciones de inconstitucionalidad 40/2014 y 42/2014 (respecto a la validez de la
exigencia de comparecencia de las personas que apoyen las candidaturas
independientes ante ciertas autoridades electorales, incluso exhibiendo las
credenciales; fijación del plazo para la obtención de las manifestaciones de
apoyo; y, exigencia de un porcentaje determinado).
Indican que también se
debe tomar en cuenta lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 45/2015
(legislación del Estado de Tamaulipas), en la que se estableció que para el
registro de una candidatura independiente se requiere de la comparecencia del
tres por ciento del padrón de los electores ante la autoridad electoral, con la
credencial para votar, lo que está justificado constitucionalmente; máxime que
las legislaturas de los Estados cuentan con libertad de configuración y
conservan autonomía para establecer los límites y exigencias para la
elaboración de contenidos normativos.
6. Mencionan
que los artículos 201 Ter, base C, fracción II y 201 Quáter del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla no infringen el
principio de legalidad, porque los requisitos de fundamentación y motivación de
esos preceptos se cumplieron, ya que el Congreso del Estado está facultado para
expedir el ordenamiento reclamado y actuó dentro de las atribuciones previstas
en la Constitución local; aunado a que el ordenamiento cuestionado se refiere a
candidaturas independientes que deben ser reguladas.
7. Que el
artículo 202, párrafo segundo, del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla es válido, porque no transgrede normatividad
federal alguna, puesto que la reelección se incorporó para el beneficio de los
ciudadanos con la continuidad de las gestiones de gobierno; aunado a que en el
caso de que un Diputado por el principio de mayoría relativa decidiera
reelegirse para ocupar el cargo, debiera ser por el distrito en el que ha
estado desarrollándose, para así continuar sus trabajos.
8.
Argumentan que el artículo transitorio décimo primero del Decreto de reforma
del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, no
viola la autonomía del Instituto Electoral del referido Estado, al proveer
sobre la duración del encargo del Secretario Ejecutivo, ya que el legislador
sólo está proveyendo respecto a un funcionario encargado de las labores
administrativas, lo que no suprime la facultad del Consejo General del referido
instituto para elegir o remover a dicho servidor público.
9. Que los
artículos 16, apartado C, segundo párrafo, 318, tercer párrafo, fracción VII,
31, incisos d), e)
y h) del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla,
son válidos, porque con éstos se mejora el sistema de asignación por el
principio de representación proporcional, se ajusta a la realidad política y
democrática con una asignación incluyente, ya que el sistema anterior violaba
los principios de pluralidad y proporcionalidad, al privarse a los partidos
minoritarios del derecho que garantizara espacios de representación popular.
10. Indican
que sólo se impugnó una parte de las normas que integran el sistema de
representación proporcional, sin las que tal sistema podría funcionar; agregan
que la configuración legislativa respecto de ese sistema es potestativa del
Estado, por lo que el porcentaje establecido en los mencionados preceptos (16,
apartado C, segundo párrafo, 318, tercer párrafo, fracción VII, 31, incisos d),
e) y h) del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de
Puebla) no es irracional, ni contraviene norma constitucional alguna, sino que
concuerda con lo dispuesto en el numeral 54, fracción II de la Carta Magna, así
como con el ordinal 9, párrafo 1, inciso c) de la Ley General de Partidos
Políticos.
11. Refieren
que contrariamente a lo señalado en los conceptos de invalidez, no existe
ninguna confusión en los topes de representación con la fórmula de asignación,
ya que el artículo 35, fracción IV, de la Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de Puebla, la regula al prever, entre otras cuestiones, que
ningún partido político podrá contar con un número de diputados mayor a
veintiséis por ambos principios; agregan que tampoco existe confusión respecto
del tope de sobrerrepresentación, ya que los artículos 16, apartado C y 318 de
la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla regulan la
aplicación de los elementos de asignación cuando algún partido o coalición
alcance veintiséis diputaciones; de ahí que no exista la confusión mencionada.
II. Demanda promovida por Movimiento Ciudadano.
1. Indican
que el Decreto impugnado observa lo señalado en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, así como los diversos aspectos aplicables en materia
electoral del Estado de Puebla; agregan que de suponer que los legisladores
locales no pueden regular la materia electoral de conformidad con las
peculiaridades de su propio orden jurídico, implicaría negar el principio de
reserva de ley contenida en el artículo 116, fracción II, párrafo tercero, de
la Carta Magna, ya que sería sujetarlos a las directrices establecidas por el
Poder Revisor Permanente de la Constitución lo que significaría el
desconocimiento de la autonomía de las Entidades Federativas; añaden que ni el
Poder Legislativo ni el Ejecutivo del Estado de Puebla desconocieron el citado
principio, ni la facultad del legislador local para establecer reglas
electorales, de ahí que las porciones normativas del código electoral poblano
tomaron en consideración el equilibrio entre las reglas y principios constitucionales.
2. Refieren
que el artículo 13, fracción I, del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado
de Puebla, no es inconstitucional, ya que con la emisión de éste, se actualizó
la hipótesis de suspensión de derechos político-electorales del ciudadano
prevista en el numeral 38, fracción II, de la Carta Magna, que prevé esa figura
por estar sujetos a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal
desde la fecha en que se dicte el auto de formal prisión; agregan que conforme
al precepto citado en segundo término, basta que un ciudadano esté sujeto a un
proceso criminal para que sus derechos político-electorales se entiendan
suspendidos, es decir, esa inhabilitación opera de pleno derecho, sin que sea
necesaria una declaración judicial, como inexactamente lo indica el accionante.
Mencionan que basta
demostrar la existencia de un auto de formal prisión y estar sujeto a un
proceso criminal que merezca pena corporal para actualizar el supuesto de la
norma; añaden que la adición consistente en: “desde la fecha del auto de
vinculación a proceso” no es contraria a la Constitución, ya que en modo alguno
impide la aplicación de la hipótesis de suspensión a los derechos político-electorales,
la cual procede por el solo hecho de estar sujeto a proceso penal por delito
que merezca sanción corporal desde que se dicte auto de formal prisión.
3. Que
contrariamente a lo indicado por el accionante, el artículo 13, fracción IV,
del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, es
constitucional, ya que actualiza la hipótesis
de suspensión de derechos político-electorales del ciudadano, tutelada por el
numeral 38, fracción V, de la Carta Magna, el cual establece las causas de
suspensión de los derechos políticos y algunas de ellas
se originan en el incumplimiento de los
deberes esenciales del ciudadano descritos en el numeral 36 del propio
ordenamiento supremo; otros, de una resolución definitiva, así como de una
situación de hecho concreta.
Argumentan que
particularmente el artículo 38, fracción V, de la Carta Magna, establece la
suspensión de derechos políticos cuando el sujeto esté prófugo de la justicia e
introduce un concepto normativo consistente en que se haya librado una orden de
aprehensión en contra del ciudadano y que éste se encuentre prófugo de la
justicia; añaden, que una de las causas que suspenden el procedimiento penal es
que el sujeto esté sustraído a la acción de la justicia, tal y como lo
establece el artículo 468, fracción I, del Código Federal de Procedimientos Penales,
proceso que se reanudará una vez que se capture al prófugo (numeral 470 del
cuerpo legal en cita); de lo que se infiere que la intención del constituyente
es que los sujetos en contra de los que se ha librado orden de aprehensión y
estén prófugos, deben estar suspendidos en sus derechos políticos.
Lo anterior implica
que con la inclusión de los supuestos de suspensión, el legislador no pretendió
disminuir injustificadamente el ejercicio de los derechos políticos, sino que
siguió una orientación con el propósito de armonizar dos valores fundamentales:
el ejercicio de los derechos políticos y la preservación del orden jurídico;
ello obedece a que es inaceptable que la persona que evade la acción de la
justicia goce de los derechos políticos otorgados por la Carta Magna, ya que no
sería factible estimar que el que se sustrae a la acción de la justicia esté
protegido con los principios inherentes al enjuiciamiento penal, puesto que el
solo hecho de evadirse a la sujeción del proceso penal rompe la aplicación de
esos principios protectores.
Señalan que los supuestos de suspensión, evidencian que los derechos
políticos no son absolutos e ilimitados, sino que deben tener límites; agregan
que la necesidad de esa figura se justifica al establecerse para preservar el
orden jurídico, es decir, se orienta en beneficio del interés de la
colectividad que presupone la necesidad de que se hagan efectivos los
mecanismos para desterrar los ilícitos que perjudican el orden social; añaden
que dicha suspensión es proporcional porque refleja la postura del
constituyente al establecer los casos excepcionales en la aplicación de los
derechos políticos, la que no resulta inadecuada al provenir de un examen
funcional de sus consecuencias, consistente en que la persona contra quien se
libra una orden
de aprehensión y esté prófuga no tiene la condición material ni jurídica para
ejercer los referidos derechos.
Apuntan que no se
infringe el principio de presunción de inocencia o discriminación, ya que el
mandato constitucional está dirigido a establecer la hipótesis de suspensión de
derechos tratándose de la condición de prófugo de la justicia; de ahí que tal
figura no reprime al sujeto activo en su libertad personal, ni constituye una
medida restrictiva de libertad temporal; agregan que los elementos contenidos
en la hipótesis de suspensión prevista en la fracción V del artículo 38 de la
Carta Magna exige la demostración de una circunstancia particular en el sujeto,
consistente en que esté prófugo, lo que hace patente la imposibilidad material
de que todo ciudadano en esa situación asuma el derecho a ejercer su voto,
puesto que para hacerlo debe estar en el ejercicio pleno de sus derechos
políticos.
4. Que el
artículo 16, inciso A, del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado
de Puebla no es inconstitucional, ya que subsana una incongruencia contenida en
el numeral modificado el cual disminuía la participación de los candidatos a
diputados por el principio de representación proporcional, para otorgárselos a
los candidatos por el principio de mayoría relativa, por el solo hecho de
ocupar el segundo lugar de la votación en el distrito electoral
correspondiente.
Indican que el numeral
impugnado está vinculado con los diversos artículos 318, 320 y 321 que también
fueron reformados, del Código Electoral en cita, de los que se advierte que el
congreso local asimiló los elementos del numeral 28 de la Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales, así como lo dispuesto en el
precepto 9 de la Ley General de Partidos Políticos, al estar obligado a
hacerlo; por lo que reconoció el mínimo porcentual ahí previsto y no el que en
su libertad de configuración legislativa debió estimar razonable.
Razonan que no existe
norma constitucional, ni ordinaria que ordene al Congreso de la Unión para que
mediante la expedición de una ley general que regule procedimientos electorales
establezca que el rango mínimo para que toda fuerza política pueda tener acceso
a la legislatura de un Estado sea del tres por ciento y que dicho porcentaje sea
reconocido para las diputaciones locales, dado que la integración de éstas es
atribución de esas legislaturas y el ejercicio de la facultad sólo puede ser
cumplido en los términos que señalen sus leyes.
Señalan que la norma
impugnada no vulnera los principios de pluralidad y proporcionalidad, al no
privar a los partidos de un derecho que garantice que las mayorías y minorías
se vean reflejadas en la integración de los espacios de representación popular,
sino que está apegada a lo establecido en el artículo 116, Base III, párrafo 3,
de la Carta Fundamental; agregan que atendiendo a lo resuelto en las acciones
de inconstitucionalidad 14/2010 y sus acumuladas, 26/2011 y su acumulada,
41/2012 y sus acumuladas, así como en la 50/2012, los artículos 52 y 54 de la
Constitución Federal son aplicables únicamente al ámbito Federal ya que se
refieren a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en tanto que el
numeral 116, que rige para el ámbito local no prevé cifras o porcentajes a los
cuales deban sujetarse los Estados.
Que no existe
prohibición para que la legislatura de Puebla establezca el porcentaje mínimo
del tres por ciento de la votación valida emitida para la asignación de
diputados de representación proporcional ya que incluso la propia Carta Magna remite
a los términos que señalen las leyes locales, lo que implica que existe
remisión para que esa regulación se lleve a cabo por los congresos estatales;
agregan que este Alto Tribunal ha señalado que en el establecimiento del
principio de representación proporcional en el ámbito estatal, no existe
obligación por parte de las legislaturas locales de seguir reglas específicas
para efectos de su regulación, dado que en términos del numeral 116 de la Norma
Fundamental, sólo deben considerar en
su sistema el referido principio.
Mencionan que la
reglamentación de la representación proporcional es responsabilidad directa de
los congresos locales, ya que sobre el particular la Carta Magna no establece
lineamientos, sino sólo la limitante de que no contravengan las bases generales
salvaguardadas por la ley máxima; por lo que, el numeral impugnado es
constitucional ya que se ajusta a las bases referidas y el porcentaje
establecido no es irracional, sino que es similar al previsto en el artículo
54, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
así como el numeral 9, fracción I, inciso c), de la Ley General de Partidos
Políticos, al empatarse la exigencia del tres por ciento de la votación válida
exigida para que un partido político tenga acceso a la asignación de diputados
de representación proporcional.
Añaden que la fórmula de asignación de diputados por el principio de
representación proporcional contenida en el precepto impugnado no es contraria
a la Carta Magna debido a que cumple con los mínimos requeridos para fijar las
reglas de asignación de diputados conforme a los resultados de la votación, lo
que está dentro de la libre configuración de las entidades federativas; agregan
que tampoco transgrede el derecho a participar de los partidos minoritarios, ni
es discriminatoria porque no aplica para todos los cargos a asignarse, y por
ende, los partidos que no alcancen el mayor porcentaje de diputados por el
principio de mayoría relativa puede participar en las siguientes designaciones;
además, la norma no limita la posibilidad
de que las minorías participen en la asignación de diputados de representación
proporcional, y que dichos porcentajes permiten advertir cuál es la verdadera
representatividad de los partidos en la elección, es decir, si en realidad
cuentan con el rango requerido para que se les asignen diputados por ese
principio.
Señalan que no existen
conceptos de invalidez tendientes a demostrar que la fórmula adoptada por la
legislatura local para la asignación de diputaciones por el principio de
representación proporcional es inconstitucional porque se aleja de los fines
buscados por el constituyente federal, motivo por el cual no
es contraria a la Carta Magna; agregan que no se toma en cuenta lo dispuesto
por el artículo 35, fracción IV, de la Constitución poblana, el cual replica lo
indicado en los artículos 16 y 318 de la ley Electoral local, que disponen que
si en la aplicación de los diferentes elementos de asignación, algún partido o
coalición hubiere alcanzado veintiséis diputaciones, su votación dejará de ser
considerada al momento de completarlas, rehaciendo las operaciones de cálculo
de los elementos de asignación a efecto de seguir la repartición de las
diputaciones restantes.
5. Que los
artículos 157 y 201, Quinquies, inciso c), párrafo 2, del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, son
constitucionales, puesto que son idóneos, proporcionales y razonables; agregan
que el concepto de invalidez correspondiente debe ser desestimado, ya que se basa
en un supuesto diferente al previsto en los preceptos impugnados, puesto que se
ejemplifica con la resolución del recurso de reconsideración SUP-REC-52/2015,
el cual no tiene relación con la hipótesis en estudio; de modo que, la supuesta
carencia de los elementos de idoneidad, proporcionalidad y razonabilidad no se
justifican para acreditar la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas.
Indican que la
pretensión de obstaculizar la regulación de las faltas de asistencia a las
sesiones del consejo general y demás autoridades administrativas electorales
locales, así como la implementación
de medidas disciplinarias para evitar actos que boicoteen el desarrollo normal
de las sesiones de éstos, por parte de los partidos políticos, ocasionaría un
evidente perjuicio para que tengan verificativo, lo que generaría situaciones
incontrolables por parte de los representantes de los partidos políticos o
candidatos independientes, los que no pudieran ser sancionados por falta de
atención, asistencia o falta de interés de participar en las sesiones.
6. Que el
artículo 201 Bis, párrafo 5, fracciones I y II, del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla son constitucionales, al establecer
válidamente que deben renunciar los militantes, afiliados o equivalentes al
partido político para estar en aptitud de registrarse como candidatos
independientes a un cargo de elección popular, en un plazo determinado, lo que
es acorde con lo dispuesto en el numeral 35, fracción II, de la Carta Magna,
que prevé el derecho de los ciudadanos para contender a un cargo de elección
popular de forma independiente a un partido.
Indican que es
constitucional la porción normativa que exige a los ciudadanos renunciar a su
militancia, afiliación o su equivalente de un partido político doce meses
anteriores al día de la elección, dado que se trata de una restricción
justificada al derecho fundamental de ser votado de los candidatos
independientes, ya que cumple con la proporcionalidad conforme a la cual se
exige que la restricción a un derecho persiga un fin legítimo apoyado en la
constitución; agregan que la restricción impuesta al derecho fundamental de ser
votado en la modalidad de candidato independiente persigue un fin legítimo, ya
que pretende garantizar que los ciudadanos que decidan postularse a un cargo de
elección popular en forma independiente a un partido político, se desvinculen
con cierta anticipación de cualquiera en el que militen, lo que garantiza el
cumplimiento del fin perseguido por la Carta Magna.
Añaden que la medida
impuesta es idónea, necesaria y adecuada porque busca inhibir que los
ciudadanos acudan a las candidaturas independientes como una medida alternativa
debido a la insatisfacción de expectativas personales en cuanto a las
relaciones de poder al interior de un partido político, por lo que el plazo de
doce meses que se establece de ninguna forma puede estimarse excesivo o
desproporcionado, ya que tiende a garantizar que la decisión del ciudadano de
contender como candidato independiente se adopte sin importar las
circunstancias o cuestiones ajenas a su convicción.
En relación con el
artículo 201 Bis, párrafo 5, fracciones I y II, del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla, indica que constituye una
restricción proporcionada y constitucional, dado que el derecho de los
ciudadanos para postularse como candidatos independientes, si bien constituye
una modalidad del derecho a ser votado, lo cierto es que no los exime de ser
tratados en la misma medida en que los otros candidatos; agregan que también
existe un fin legítimo que justifica imponer la restricción a los ciudadanos
que hayan participado como candidatos postulados por partido político en
candidatura común o coalición en el proceso electoral federal o local inmediato
anterior, ya que las candidaturas independientes constituyen una alternativa a
la de los partidos políticos; de modo que, el hecho de haber formado parte de
un instituto político puede afectar la finalidad constitucional de la figura
del candidato independiente.
Añaden que no se trata
de una restricción impuesta sólo a los candidatos independientes, sino también
a los postulados por partidos políticos, lo que es acorde con los principios de
igualdad y no discriminación tutelados por el artículo 1, párrafos primero y
último, de la Carta Magna.
7. Que el
artículo 201 Ter, Base A, párrafo segundo, fracción IV y Base C, fracción II,
del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, es
constitucional, dado que las legislaturas locales están en aptitud de regular
las condiciones de participación, lo que justifica la necesidad de establecer
requisitos que demuestren la representatividad y autenticidad de respaldo de la
ciudadanía hacia quienes aspiran a ser candidatos independientes; por lo que el
precepto impugnado no establece requisitos desproporcionados para acreditar el
respaldo ciudadano necesario, al exigir que se debe comparecer personalmente
con copia y original de la credencial para votar ante los funcionarios
electorales en los inmuebles destinados para ello.
Refieren que el fin de
la norma es legítimo, al exigir a quien contenga como candidato independiente
parámetros mínimos de apoyo ciudadano, lo que genera condiciones de equidad en
la contienda, ya que de la misma forma en que se exige a los partidos políticos
cierto número de militantes para constituirse, al candidato independiente se le
pide la demostración de apoyo ciudadano con el propósito de que en ambas
situaciones participen contendientes que posean una determinada fuerza electoral;
agregan que la norma es idónea y necesaria, al permitir la operatividad de
combinar los modelos de partidos políticos y candidaturas independientes
evitando que los ciudadanos apoyen a ambos, es decir, se evita que un ciudadano
esté afiliado a dos partidos, lo que permitirá conocer el apoyo real y evita la
fragmentación del voto en tantos candidatos independientes como estén
registrados, en aras de salvaguardar la interdependencia e indivisibilidad de
los derechos humanos.
Argumentan que la
norma impugnada es proporcional porque no afecta, suprime ni restringe el
derecho a ser votado de los ciudadanos como candidatos independientes, sino que
su objetivo es que éstos
tengan una oportunidad real y efectiva de participar en la contienda electoral;
además asegura que la ciudadanía tenga opciones de candidatos independientes
que sean realmente representativos auténticos
y competitivos; añaden que las legislaturas locales tienen libertad para fijar
las reglas relativas a las candidaturas independientes, entre las que se
encuentran las relativas al apoyo ciudadano necesario para contender a un cargo
de elección popular en esa forma lo que no constituye una limitación
injustificada de
la prerrogativa constitucional.
8. Que el
artículo 201 Ter, Base C, fracción I, del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla es constitucional, puesto que tal y como lo
consideró la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, no existe un mandato a las legislaturas locales para que las
candidaturas independientes se regulen bajo ciertos parámetros, sino que sólo
deben ser congruentes con el pleno ejercicio de la prerrogativa; agregan que el
hecho de que el precepto establezca la posibilidad de que el apoyo ciudadano se
recabe a través de otros medios diversos a la radio y televisión no vulnera lo
establecido en la Carta Magna, ya que no existe sustento para que las
legislaturas de los Estados limiten los mecanismos para recabar el apoyo
necesario para obtener el registro.
9. Que el
artículo 201 Quater, fracción I, incisos a), b) y c) del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla es constitucional, ya
que está apegado a lo establecido en el numeral 116, fracción IV, incisos k) y
p) de la Carta Magna, que establece las bases y requisitos para la
participación de ciudadanos independientes en todos los cargos de
representación, como puede ser de Gobernador
y Diputados.
Añaden que la Norma
Fundamental no establece ninguna limitante para que la legislatura de Puebla
establezca el porcentaje mínimo necesario para obtener las cédulas de respaldo
por parte de los candidatos independientes, tomando en cuenta el padrón
electoral del municipio, ni prohíbe incrementarlo al tres o hasta el cinco por
ciento, en el caso de municipios que cuenten con un padrón electoral de hasta
cinco mil ciudadanos inscritos, pese a que la Ley General de Instituciones y
Procedimientos Electorales establezca el uno por ciento; agregan que en el
establecimiento del porcentaje las legislaturas locales no están obligadas a
seguir reglas específicas, ya que la Carta Magna no establece ningún
lineamiento, sino que las faculta para ello, siempre que no contravengan las
bases generales; de ahí que la norma impugnada esté apegada a la constitución; finalmente,
indican que el porcentaje establecido no es irracional, sino coherente con lo
dispuesto en los artículos 41 y 116, fracción II, párrafo tercero,
constitucional, ya que este último no prevé ninguna delimitación al respecto,
dado que compete a las legislaturas locales.
III. Demanda promovida por Morena.
1. Que contrario a lo que señala el accionante,
no está a discusión si existe una regla que permita a los partidos políticos
nacionales conservar el registro, a condición de que obtengan en una elección
federal el tres por ciento de la votación emitida y que la conservación del
registro nacional le otorga derecho para participar en elecciones locales o
municipales; por lo que, no se puede concluir que el artículo 41, tercer
párrafo, del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de
Puebla sea inconstitucional al prohibir a los partidos políticos nacionales que
participen por primera ocasión en una elección local, formar frentes,
coaliciones o fusiones, así como postular candidaturas comunes; agregan que
este Alto Tribunal ha declarado la validez de normas similares al resolver las
acciones de inconstitucionalidad 17/2014 y 36/2014, de las que se advierte que
la prohibición a los partidos políticos de que participen coaligados, fusionados
o con candidatos comunes en el primer proceso electoral, tiene una razón
constitucional que es la demostración de la fuerza de ese partido,
individualmente considerado.
Añaden que es válida
constitucionalmente la prohibición a los partidos políticos nacionales que
participen por primera vez en un proceso local, lo hagan coaligados, asociados,
formando frentes o en candidatura común; máxime que este Alto Tribunal ha
establecido que la participación de los partidos políticos nacionales en las
elecciones locales debe ser regulada por las autoridades locales, ya que en
términos del artículo 116 constitucional, los Estados tienen libertad de
configuración legislativa que supone la creación, revisión, reemplazo y
modificación del sistema de normas que rigen al poder público.
Refieren que las bases
electorales establecidas en la constitución local y legislación electoral
poblana se fijaron con fundamento en el ejercicio responsable de
autodeterminación, respetando los extremos del artículo 116, fracción IV de la
Carta Magna, que prevé las reglas para la renovación de los órganos de
representación, las instituciones garantes electorales, los derechos políticos
de los ciudadanos, de las organizaciones políticas y el régimen de sanciones;
agregan que dentro de la libertad de configuración es correcta la regla
impugnada relativa a que la obtención por un partido político nacional del tres
por ciento de la votación válida emitida en elección federal no significa que
también cuente con el tres por ciento del electorado poblano; por lo que para
poder cumplir con los requisitos de la ley local para participar en
coaliciones, frentes, etcétera, previamente debe demostrar tener fuerza en ese
territorio y no en una elección federal.
2. Que en el
concepto de invalidez en el que se afirma que el artículo 200 del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla infringe los
principios de legalidad y certeza jurídica, es inoperante, porque no se expresa
ningún argumento válido para justificar esa afirmación.
3. Que
contrariamente a lo indicado por el accionante, la regla prevista en el
artículo 200 bis, apartado B, fracción II, párrafos primero y segundo del
Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, que fija
la duración de las campañas y precampañas electorales para diputados y
ayuntamientos, es coherente con la Carta Magna, ya que los plazos ahí previstos
están dentro de los máximos y mínimos establecidos en el numeral 116 de la
Norma Fundamental; agregan que el precepto impugnado, al establecer plazos
cortos para campañas y precampañas lo hace recogiendo múltiples exigencias
sociales, políticas y académicas en pos de reducir los costos.
Indican que el hecho
de que se haya adoptado el plazo mínimo para la realización de las campañas y
precampañas no constituye una violación a los principios rectores en materia
electoral; además, el hecho de que se alegue la cercanía de las etapas del
proceso electoral en nada afecta a los derechos políticos electorales, dado que
ningún recurso en materia electoral ocasiona la suspensión del acto, lo que
también ocurre con los recursos intrapartidarios; empero, pretender que la
normatividad se ajuste a los tiempos respecto de los citados recursos, no es
materialmente posible, por las etapas en las que se tiene que desarrollar el
proceso electoral local, dado que no se permitiría la realización a tiempo del
cúmulo de actividades, impactando en el desarrollo del proceso electoral.
4. Que el
artículo 224, párrafos primero y último del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, es constitucional, porque la difusión de los
debates debe realizarse estrictamente en un ámbito local; aunado a que los
medios nacionales no entran en la competencia de las legislaturas locales;
agregan que contario a lo que se indica, la regla sí obliga a citar a los
debates a todos los participantes.
5. Refieren
que el numeral 226 Bis del Código de Instituciones y Procesos Electorales del
Estado de Puebla, concuerda con lo establecido en los artículos 209, párrafos 3
y 4, así como 211 párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y
Procedimientos Electorales, porque regula los materiales de los que deben estar
compuestos los artículos utilitarios que puedan ser entregados; aunado a que la
norma tiene el propósito de evitar la
basura electoral generada al utilizar otro tipo de materiales al desarrollarse
un proceso de esa naturaleza.
DÉCIMO TERCERO. Opinión del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación. La Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en la opinión que formuló sostuvo
lo siguiente:
1. En
relación con lo previsto en el artículo 13, fracciones I y IV del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla se emitieron las
opiniones correspondientes relacionadas con las acciones de
inconstitucionalidad 59/2015, 61/2015 y 62/2015 en las que se abordaron temas
similares, esto es, los relacionados con la suspensión del derecho al sufragio
porque la persona imputada está sujeta a un proceso penal que amerite pena
privativa de libertad, a partir de la emisión del auto de formal prisión;
agrega que el precepto combatido se debe considerar constitucional porque el
hecho de estar privado de la libertad constituye un elemento que amerita la
suspensión del derecho al sufragio.
Indica que el
impedimento para ser electo relativo a estar prófugo de la justicia con motivo
de una orden de aprehensión o reaprehensión es una medida válida para suspender
el derecho al sufragio acorde con la restricción contenida en el artículo 38,
fracción V, de la Carta Magna; añade que el hecho de estar prófugo, si bien no
representa una imposibilidad física para ejercer el derecho al sufragio,
tampoco está en libertad al estar en constante persecución por la autoridad
competente, con motivo de la orden de captura; de ahí que no se pueda gozar de
las prerrogativas del ciudadano.
Refiere que la medida
adoptada por la Legislatura de Puebla es necesaria, porque al estar prófugo se
suspenden sus derechos políticos al existir la presunción de culpabilidad por
la comisión de un delito; es idónea, porque protege el bien jurídico tutelado
consistente en la legalidad del voto reservado a un ciudadano que externa su
voluntad para elegir los representantes; y es proporcional, porque la
restricción derivada de la suspensión está justificada al ser más valioso el
bien jurídico tutelado relativo a la emisión del voto por un ciudadano en pleno
uso y goce de sus derechos.
Razona que la medida
adoptada por el legislador del Estado de Puebla es válida, al estar apegada a
la Carta Magna y a los tratados internacionales en materia de derechos humanos,
dado que al sustraerse de
la acción de la justicia, la persona está materialmente inhabilitada para
cumplir sus obligaciones como ciudadano e incluso de gozar de los derechos
civiles y políticos, dado que esa medida no solamente es disuasiva, sino que se
erigió para proteger la legalidad del voto emitido.
2. Que como
se determinó en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y acumuladas 26/2014,
28/2014
y 30/2014; así como en la 39/2014 y acumuladas 44/2014, 54/2014 y 84/2014;
siempre que se observen los parámetros constitucionales, el legislador local
tiene libertad para regular la forma en que operará el principio de
representación proporcional en el Congreso Estatal.
Indica que los
artículos 16 y 320 del Código de Instituciones y Procesos Electorales de Puebla
no limitan la representación que cada partido tendrá, ya que lo único que
prevén es que la primera asignación sea para
la fórmula de candidatos de mayoría relativa que en cada instituto político,
coalición o candidatura común hubiera alcanzado el mejor porcentaje de
votación, sin haber obtenido el triunfo, para posteriormente hacer las
asignaciones correspondientes respecto de las listas de candidatos cerradas que
cada instituto político
debe registrar previo a la elección, lo que es acorde con el numeral 116,
fracción II, párrafo tercero, de la Carta Magna.
3. Que los
artículos 16, 318, fracción VII y 321 incisos d), e) y h) del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla están apegados a la
Constitución General, ya que el sistema ahí previsto no está establecido para
el efecto de que los partidos sub-representados alcancen más curules a costa de
los partidos políticos minoritarios, sino que para alcanzar una mejor
representación y equilibrio en el Congreso, se tienen que descontar
diputaciones al partido político que esté mayormente sobrerrepresentado,
pudiendo ser de los partidos políticos que hubieren tenido mayor votación; en
ese caso, tal afectación se debe dar en un margen de objetividad y sólo para
cumplir el mandato constitucional de que ningún partido político esté
sub-representado en un porcentaje mayor al ocho por ciento.
4. Que los
artículos 41 y 62 del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado
de Puebla, son contrarios a la Carta Magna, consideración que se apoya en lo
resuelto en la acción de inconstitucionalidad 23/2014 y sus acumuladas en la
que se estableció que el régimen de coaliciones aplicable tanto a
procedimientos federales como locales, por disposición constitucional, debe
estar regulado por el Congreso de la Unión en una ley general, lo que implica
que las Entidades Federativas no cuentan con atribuciones para legislar en esa
materia; por lo que, toda regulación sobre ese tópico que esté contenida en
leyes locales será inválida por incompetencia de los órganos legislativos de
los Estados.
Añade que lo anterior
no impide a los Estados, ni al Distrito Federal legislar sobre aspectos
electorales relacionados de manera indirecta con el tema de coaliciones, como
pudiera ser la forma en que opera el principio de representación proporcional
al interior de los órganos legislativos locales en términos de los artículos
116, fracción II y 122, apartado C, base primera, fracción III, de la Carta
Magna; por lo que en cada caso se deberá definir qué es lo que regula la norma
para poder determinar si la autoridad que la emitió está o no facultada para
hacerlo; de ahí que el numeral 62 del Código Electoral poblano invade el ámbito
de competencia del Congreso de la Unión al regular aspectos de las coaliciones
electorales.
5. Que el
artículo 58 Bis del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado
de Puebla no es contrario a la Carta Magna, en tanto que ésta deja a la ley
ordinaria la regulación de las formas de participación o asociación de los
partidos políticos con el propósito de postular candidatos, porque está
reconociendo a nivel local que en el Estado de Puebla puede haber otras formas
de participación o asociación; por lo que tal referencia es suficiente para
considerar válidas dichas formas de participación que prevea la ley ordinaria.
Argumenta que tanto la Carta Magna como las leyes generales otorgan
libertad de configuración legislativa respecto a las formas de participación de
los partidos políticos distintas a la coalición; entonces ello se cumple cuando
las legislaturas locales admiten que podrá haber otras formas de asociación de
los partidos políticos con el propósito de postular candidatos.
6. Que los
artículos 157 y 201 Quinquies del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla son inconstitucionales, al restringir el
derecho de integración de los órganos electorales, sin que exista una
justificación válida, ya que la participación de los partidos políticos en la
integración de los diversos órganos que componen los organismos electorales
administrativos y que intervienen en el desarrollo de los comicios, sólo se
puede limitar en el caso de que se diera la pérdida del registro
correspondiente.
De modo que la
exclusión en la integración de tales órganos por motivos distintos al de la
pérdida de la calidad de partido político, no tiene sustento constitucional,
aun cuando se busque garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas
del derecho de participación, puesto que tal medida es contraria a la Carta
Magna, al alejarse de la regularidad constitucional y de los derechos
fundamentales de participación e integración de los órganos administrativos
electorales; por lo que se apartan del criterio de idoneidad. Lo anterior se
apoya en lo resuelto en las acciones de inconstitucionalidad 50/2015 y 55/2015.
7. Que el
artículo 200 del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de
Puebla está apegado a la Constitución general, dado que se debe de interpretar
en forma sistemática y funcional con las normas del debido proceso tuteladas
por los numerales 14 y 16 de la Carta Magna, con lo que se garantizan los
principios rectores en materia electoral.
8. Que el
artículo 200 Bis, apartado B, fracciones II y VI del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla son inconstitucionales porque si bien
la previsión de diez días para la precampaña es acorde a la Carta Magna, el
hecho de que no se prevea un periodo entre la conclusión de la precampaña y el
inicio del previsto para el registro respectivo vulnera el derecho de acceso a
la justicia, tanto en la instancia partidista, como en la constitucional, al
constituir una limitación injustificada, puesto que debe haber un plazo
prudente para salvaguardar ese derecho.
Indica que si en el
Estado de Puebla no se prevé un plazo para que los órganos internos de los
partidos resuelvan los medios de impugnación, se vulnera el artículo 17 de la
Carta Magna, puesto que las controversias se estarían resolviendo en el periodo
de registro o en la etapa de campañas, haciendo nugatorio el derecho de hacer
campaña electoral en igualdad de circunstancias, pudiendo implicar
vulneraciones irreparables.
Agrega que es inconstitucional
la previsión de que los partidos políticos, precandidatos y simpatizantes estén
obligados a retirar la propaganda electoral de precampaña para su reciclaje por
lo menos tres días antes al inicio del plazo para el registro de candidatos de
la elección de que se trate, al vulnerar los principios de certeza y legalidad
tutelados por la Carta Magna, ya que no existe un plazo entre la conclusión de
la etapa de precampaña y el de registro de candidatos, suficiente para que se
retire la propaganda, sino que se sobrepone con las siguientes etapas.
9. Que el
artículo 201 Quater, incisos a), b) y c) del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla es contrario a la Carta Magna, al exceder las
bases y principios constitucionales previstos en los numerales 35 fracción II y
41, párrafo segundo, bases II y III de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; además contraviene el derecho humano de participación
política en condiciones de equidad, lo que se apoya en lo resuelto en las
acciones de inconstitucionalidad 50/2015 y 56/2015.
Agrega que el
requisito mediante el cual se exige a los candidatos independientes consistente
en la presentación de firmas de apoyo de cuando menos el equivalente al tres
por ciento y cinco por ciento, según el caso, es más gravoso que para la
constitución de un partido político local, (0.26% cero punto veintiséis por
ciento), lo que es desproporcionado y afecta el derecho humano a ser votado;
aunado a que restringe de manera innecesaria el derecho político electoral de
participación política de quienes aspiren a tener una candidatura sin partido.
10. Que el
artículo 201 Ter, apartado A, fracciones I, II, III y IV, así como apartado C,
fracciones I y II del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado
de Puebla, son inconstitucionales, porque el requisito de exigir la
comparecencia personal de los ciudadanos que apoyen a un candidato
independiente constituye una carga excesiva que puede sustituirse por
mecanismos alternos menos gravosos para el aspirante; además esa carga
desproporcionada afecta el núcleo esencial del derecho político a ser votado.
Refiere que el
requisito aludido es excesivo e injustificado, puesto que con la simple
relación de nombres de ciudadanos con los datos de las credenciales para votar
y la firma, es suficiente para cotejar la información con la que se encuentra
resguardada en el padrón electoral.
Menciona que la
previsión relativa a que sea en la convocatoria respectiva en donde se prevea
el plazo para que los candidatos independientes puedan recabar el apoyo
ciudadano está apegada a la
Carta Magna, ya que siempre queda expedito el derecho para controvertir la
constitucionalidad y legalidad de tal convocatoria.
11. Que el
artículo 201 Bis, fracciones I y II, del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla es constitucional y para apoyar esa
consideración invoca lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 38/2014 y
sus acumuladas 91/2014, 92/2014 y 93/2014.
12. Que el
artículo 202 del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de
Puebla es constitucional, ya que el requisito para que los diputados que
busquen la reelección, consistente en que sólo puedan ser postulados en el
mismo distrito electoral, no vulnera el derecho a ser votado, dado que con la
reelección es posible premiar o castigar a un legislador mediante el sufragio,
máxime si se tiene en consideración que si la elección consecutiva se da en el
mismo distrito electoral o en alguno del mismo municipio o delegación, garantiza
la posibilidad de evaluar la gestión de los servidores públicos para efecto de
la reelección o no.
13. Que el
artículo 224 incisos a), b) y c) del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla es constitucional tal y como se ha resuelto en
la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas 26/2014, 28/2014 y
30/2014.
14. Que el
artículo 226 Bis del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado
de Puebla está apegado a la Carta Magna, dado que el contenido es similar a lo
establecido en el capítulo II, “De la Propaganda Electoral” de la Ley General
de Instituciones y Procesos Electorales, porque en éste no se autoriza la
entrega de dádivas a cambio del voto, sino que regula la propaganda electoral.
15. Que el
artículo décimo primero transitorio del Decreto impugnado es contrario a la
Carta Magna, al establecer que el Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral
que esté en funciones una vez que asuman los cargos los nuevos Consejeros
Electorales, continuará en el desempeño de su puesto por el periodo que fue
designado; ello porque infringe la independencia y autonomía de la que debe
gozar la autoridad electoral, ya que si bien ese funcionario fue nombrado
conforme a la legislación anterior, la determinación de la legislatura local
implica la injerencia de uno de los poderes estatales en la toma de decisiones
del Instituto Electoral.
Agrega que si por
mandato constitucional, en las entidades federativas se deberán crear nuevos
organismos públicos electorales, ello implica la designación de nuevos
consejeros, con la posibilidad de que ellos elijan al Secretario Ejecutivo, en
razón de que el Instituto constituirá un nuevo organismo público local que
generará la nueva designación del Consejero Presidente y de los Consejeros
Electorales; por lo que ese Consejo debe estar facultado para designar al
referido Secretario Ejecutivo.
DÉCIMO CUARTO. Pedimento de la Procuraduría General de la República. La Procuradora General de la
República no
formuló pedimento.
DÉCIMO QUINTO. Cierre de instrucción. Una vez cerrada la instrucción en este
asunto, se envió el expediente al Ministro instructor, para la elaboración del
proyecto de resolución correspondiente.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad y sus
acumuladas, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II,
inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10
fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez
que los promoventes de las acciones plantean la posible contradicción de
diversos artículos del Código de Instituciones y Procesos Electorales del
Estado de Puebla con la Constitución General de la República; dicho Código
corresponde al reformado, adicionado y derogado mediante Decreto publicado en
el Periódico Oficial de esa Entidad el veintidós de agosto de dos mil quince.
SEGUNDO. Oportunidad en la presentación de las demandas.
Por razón de orden, en primer lugar, se procede a analizar si las acciones de
inconstitucionalidad acumuladas fueron presentadas oportunamente.
El artículo 60 de la
Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:
"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de
inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día
siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnados sean
publicados en el correspondiente medio oficial.
Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse
el primer día hábil siguiente.
En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son
hábiles”.
Conforme a este
artículo, el plazo para la presentación de la acción será de treinta días
naturales y el cómputo respectivo debe hacerse a partir del día siguiente al en
que se publicó la norma que se impugna, considerándose en materia electoral,
todos los días como hábiles.
El Decreto por medio
del cual se reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, se publicó en el
Periódico Oficial del Gobierno
de ese Estado el veintidós de agosto de dos mil quince, por consiguiente, el
plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad
inició el veintitrés de agosto y venció el veintiuno de septiembre de dos mil quince.
Ahora bien, el escrito
que contiene la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido
Revolucionario Institucional, se presentó el diecisiete de septiembre de dos
mil quince en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, según se advierte
de la foja
ciento cincuenta y tres vuelta del expediente en que se actúa; por lo que la demanda se
promovió en forma
oportuna, conforme a lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley de la materia.
En relación con los
escritos relativos a las acciones de inconstitucionalidad promovidas por
Movimiento Ciudadano y Morena, se presentaron el veintiuno de septiembre de dos
mil quince en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, según se advierte
de las fojas trescientos cuatro vuelta y setecientos veintidós vuelta respectivamente, del expediente en que se actúa; por
lo que las
demandas se promovieron en
forma oportuna, conforme a lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley de la
materia.
TERCERO. Legitimación de los promoventes. Acto continuo
se procede a analizar la legitimación de los promoventes.
Los artículos 105,
fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y 62, último párrafo de su Ley Reglamentaria, son del tenor
siguiente:
“Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación
conocerá en los términos que señale la Ley Reglamentaria, de los asuntos
siguientes:
(…).
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto
plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta
Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los
treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma por:
(…).
f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral,
por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales
federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de
sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el
órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro;
(…)”.
“Artículo 62. (…).
En los términos previstos por el inciso f) de la fracción II del
artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se
considerarán parte demandante en los procedimientos por acciones en contra de
leyes electorales, además de los señalados en la fracción I del artículo 10 de
esta ley, a los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias
nacionales o estatales, según corresponda, a quienes les será aplicable, en lo
conducente, lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 11 de este
mismo ordenamiento”.
Los artículos
transcritos disponen que los partidos políticos podrán promover la acción de
inconstitucionalidad, para lo cual deben satisfacer los siguientes extremos:
a) Que el
partido político cuente con registro ante la autoridad electoral
correspondiente;
b) Que el
partido político promueva por conducto de sus dirigencias (nacional o local
según sea el caso);
c) Que quien
suscribe a nombre y en representación del partido político cuente con
facultades para ello; y
d) Que las
normas sean de naturaleza electoral.
Ahora bien, se procede
al análisis de los documentos y estatutos con base en los cuales los partidos
políticos promoventes de las acciones acreditan su legitimación, a saber:
La acción de inconstitucionalidad 88/2015 fue promovida por el Partido
Revolucionario Institucional, instituto que se encuentra registrado como
Partido Político Nacional, según certificación expedida por el Secretario
Ejecutivo del Instituto Nacional Electoral de veinticuatro de septiembre de dos
mil quince[1]. Asimismo, fue suscrita por Manlio
Fabio Beltrones Rivera, en su calidad de Presidente del Comité Ejecutivo
Nacional de ese Partido, lo que se acredita con la diversa certificación de la
misma fecha y expedida por la misma autoridad electoral, en la que se alude a
la anterior integración de ese Comité y se aclara que mediante escrito recibido
el tres de septiembre de dos mil quince, el partido político informó que los
ciudadanos Manlio Fabio Beltrones Rivera y Carolina Monroy del Mazo, fueron
electos como Presidente y Secretaria General de ese órgano directivo[2].
Por otra parte, del artículo 86, fracción XVI, de los Estatutos del
Partido Revolucionario Institucional[3], se desprende que el Presidente del
Comité Ejecutivo Nacional cuenta con facultades para promover las acciones de
inconstitucionalidad en términos del inciso f), de la fracción II, del artículo
105 constitucional.
En consecuencia, la acción de inconstitucionalidad promovida por el
Partido Revolucionario Institucional fue hecha valer por parte legitimada para
ello, toda vez que se trata de un partido político con registro acreditado ante
la autoridad electoral correspondiente y fue suscrita por quien cuenta con facultades para tal
efecto, en términos de los Estatutos que rigen dicho instituto político. Además de que las normas impugnadas son de naturaleza electoral.
Por lo que hace a la acción de inconstitucionalidad 93/2015, fue
promovida por Movimiento Ciudadano,
que es un partido político nacional con
registro ante el Instituto Nacional Electoral, según certificación expedida por el Secretario Ejecutivo de ese organismo, de veinticuatro de
septiembre de dos mil quince[4].
De igual forma, la demanda fue suscrita por los integrantes de su
Comisión Operativa Nacional, esto es, por Dante Alfonso Delgado Rannauro, Ma.
Teresa Rosaura Ochoa Mejía, Martha Angélica Tagle Martínez, Jéssica María
Guadalupe Ortega de la Cruz, Janet Jiménez Solano, Jorge Álvarez Máynez, Christian
Walton Álvarez, Juan Ignacio Samperio Montaño, Alejandro Chanona Burguete y
María Elena Orantes López, en su carácter de Coordinador, Integrantes y
Secretaria General de Acuerdos, respectivamente, de quienes se tiene por acreditada esa
personalidad con la certificación de fecha veinticuatro de septiembre de dos mil quince, expedida por el Secretario Ejecutivo del Instituto Nacional Electoral[5].
Por otra parte, del artículo 20, numeral 2, inciso o) de los Estatutos de Movimiento
Ciudadano[6], se desprende que la Comisión
Operativa Nacional del partido político, tiene facultades para promover acciones de
inconstitucionalidad en materia electoral.
Por tanto, la acción de inconstitucionalidad promovida por Movimiento Ciudadano, fue hecha valer por parte legitimada
para ello, toda vez que se trata de un partido político con registro acreditado ante las
autoridades electorales correspondientes y fue suscrita por quienes cuentan con facultades para tal efecto, en términos de los Estatutos que rigen
dicho instituto político. Además de que las normas impugnadas son de naturaleza electoral.
Por su parte, la acción de inconstitucionalidad 95/2015 fue promovida
por Morena, instituto que se encuentra registrado como Partido Político
Nacional, según certificación expedida por el Secretario Ejecutivo del
Instituto Nacional Electoral, de veinticuatro de septiembre de dos mil quince[7]. Y la demanda fue suscrita por Martí
Batres Guadarrama, en su calidad de Presidente del Comité Ejecutivo Nacional,
quien acredita ese carácter con la diversa certificación de la misma fecha y
expedida por la misma autoridad electoral, relativa a la integración de ese
Comité[8].
Por otra parte, del artículo 38, inciso a), de los Estatutos de Morena[9], se desprende que el Presidente del
Comité Ejecutivo Nacional tiene la representación legal de ese partido político
en el país.
En consecuencia, la acción de inconstitucionalidad promovida por Morena
fue hecha valer por parte legitimada para ello, toda vez que se trata de un
partido político con registro acreditado ante la autoridad electoral
correspondiente y fue suscrita por quien cuenta con facultades para tal efecto, en términos
de los Estatutos que rigen dicho instituto político. Además de que las disposiciones combatidas
son de naturaleza electoral.
CUARTO. Improcedencia. Las autoridades responsables de la
aprobación y promulgación del Código reclamado no plantearon algún |motivo de
improcedencia, ni este Tribunal Pleno advierte la existencia de alguno de
ellas, por lo que se procede al análisis del fondo del asunto.
QUINTO. Precisión de la litis. De la lectura integral a los escritos
que contienen las demandas de acción de inconstitucionalidad, se aprecia que en
éstas se señalan como disposiciones impugnadas y problemas jurídicos
planteados, los siguientes:
|
Temas |
Normas impugnadas |
Acción y partido promovente |
|
Tema 1. Falta de competencia de la Legislatura del
Estado de Puebla para fijar reglas en materia de coaliciones, frentes y
fusiones. Considerando séptimo. |
Artículos: 41, párrafos primero y tercero. 62, párrafo primero. |
Acción 95/2015, Morena. Acción 88/2015, Partido Revolucionario
Institucional. |
|
Tema 2. Confusión entre candidaturas comunes y
coaliciones. Considerando octavo. |
Artículo: 58 Bis |
Acción 88/2015, Partido Revolucionario
Institucional. |
|
Tema 3. Regulación de debates públicos. Considerando noveno. |
Artículo: 224, primer y último párrafos |
Acción 95/2015, Morena. |
|
Tema 4. Informes de los observadores
electorales. Considerando décimo. |
Artículo: 200 |
Acción 95/2015, Morena. |
|
Tema 5. Suspensión del derecho al voto. Considerando décimo primero. |
Artículo: 13, fracciones I y IV |
Acción 93/2015, Movimiento Ciudadano. |
|
Tema 6. Distribución de artículos
promocionales utilitarios. Considerando décimo segundo. |
Artículo: 226 BIS |
Acción 95/2015, Morena. |
|
Tema 7. Elección consecutiva de diputados. Considerando décimo tercero. |
Artículo: 202, párrafo segundo |
Acción 88/2015, Partido Revolucionario
Institucional. |
|
Tema 8. Permanencia del Secretario
Ejecutivo en el cargo. Considerando décimo cuarto. |
Artículo: Décimo primero transitorio |
Acción 88/2015, Partido Revolucionario
Institucional. |
|
Tema 9. Precampañas. Considerando décimo quinto. |
Artículo: 200 BIS, apartado B, fracción II, párrafos
primero y segundo y fracción VI, párrafo primero |
Acción 95/2015, Morena y acción 88/2015,
Partido Revolucionario Institucional. |
|
Tema 10. Representación de los partidos políticos y candidatos
independientes ante el Instituto Electoral local. Considerando décimo sexto. |
Artículos: 157 y 201 Quinquies, apartado C, párrafos
antepenúltimo, penúltimo y último. |
Acción 93/2015, Movimiento Ciudadano. |
|
Tema 11. Representación proporcional. Considerando décimo séptimo. |
Artículos: 16, apartado A y apartado C, segundo párrafo, 318, tercer
párrafo y fracción VII, 320, fracción II y 321 incisos d), e)
y h). |
Acción 93/2015, Movimiento Ciudadano y
acción 88/2015, Partido Revolucionario Institucional. |
|
Tema 12. Candidaturas independientes. Considerando décimo octavo. |
|
|
|
Subtema 12.1. Requisitos para ser candidato
independiente. |
Artículo: 201 Bis, párrafo sexto fracciones I y II. |
Acción 93/2015, Movimiento Ciudadano y
acción 88/2015, Partido Revolucionario Institucional. |
|
Subtema 12.2. Plazo para recabar el apoyo
ciudadano a candidatos independientes. |
Artículo: 201 Ter, Base C, fracción I. |
Acción 93/2015, Movimiento Ciudadano. |
|
Subtema 12.3. Porcentajes de respaldo
ciudadano para candidaturas independientes. |
Artículo: 201 Quater, fracción I, incisos a), b) y
c). |
Acción 93/2015, Movimiento Ciudadano y
acción 88/2015, Partido Revolucionario Institucional. |
|
Subtema 12.4. Comparecencia ante la
autoridad administrativa electoral, de los ciudadanos que manifiesten su
respaldo a candidato independiente. |
Artículo: 201 Ter, apartado A, párrafo segundo,
fracción IV y apartado C, fracción II. |
Acción 93/2015, Movimiento Ciudadano y
acción 88/2015, Partido Revolucionario Institucional. |
SEXTO. Desestimación.
En principio, debe precisarse que este Tribunal Pleno, en sesión pública de
veinticuatro de noviembre de dos mil quince, desestimó la presente acción de
inconstitucionalidad respecto
de los artículos 157, 201 Bis, párrafo sexto, fracciones I, en la porción
normativa que indica: “militante,
afiliado o su equivalente” y II, 201 Ter, apartado C, fracción I, 201 Quater, fracción I, incisos a) y
b) en cuanto al porcentaje aplicable para la obtención del respaldo ciudadano a
favor de los candidatos independientes, así como 321, inciso e), del Decreto
por el que se reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, publicado en el
Periódico Oficial de esa Entidad el veintidós de agosto de dos mil quince, en
virtud de que las propuestas respectivas, no fueron aprobadas por la mayoría
calificada de cuando menos ocho votos que exigen los artículos 105, fracción
II, último párrafo,
de la Constitución Federal y 72, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y
II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que disponen:
“Artículo 105. La Suprema
Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley
reglamentaria, de los asuntos siguientes:
(…).
II. De las acciones de
inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción
entre una norma de carácter general y esta Constitución.
(…).
Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar
la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una
mayoría de cuando menos ocho votos”.
“Artículo 72. Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia
sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas
por cuando menos ocho votos. Si no se aprobaran por la mayoría indicada, el
Tribunal Pleno desestimará la acción ejercitada y ordenará el archivo del
asunto.
(…)”.
En la sesión indicada,
se adoptaron las votaciones que a continuación se describen por lo que hace a
las disposiciones arriba destacadas, en los siguientes términos:
1. En
relación con el artículo 157 del Código de Instituciones y Procesos Electorales
del Estado de Puebla, la mayoría simple que se integró con seis votos de los
señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Zaldívar Lelo de Larrea, Silva Meza,
Medina Mora, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Aguilar Morales,
sostuvo que la disposición cuestionada resultaba inconstitucional porque el
legislador no puede limitar la representación de los partidos políticos, ni de
los candidatos independientes y, por tanto, votó por su declaratoria de
invalidez.
En cambio, la minoría
que se conformó con los votos de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos,
Franco González Salas y Pardo Rebolledo, se pronunciaron por la validez de la
norma en los términos que proponía el proyecto.
2. En cuanto
al artículo 321, inciso e) del Código de Instituciones y Procesos Electorales
del Estado de Puebla, el proyecto que fue motivo de discusión en el Tribunal
Pleno que proponía la constitucionalidad del precepto, obtuvo una votación
favorable de cinco votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna
Ramos, Pardo Rebolledo, Medina Mora y Aguilar Morales.
Con el voto en contra
de los señores Ministros Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de
Larrea, Silva Meza y Sánchez Cordero de García Villegas, que se expresaron por
la declaratoria de invalidez de esa porción normativa bajo el argumento de que
distorsiona el sistema de representación proporcional; por lo que en este
apartado no se obtuvo la mayoría calificada de cuando menos ocho votos
necesarios para la declaratoria de invalidez, por lo que se desestimó la acción
de inconstitucionalidad.
3. Tratándose
del artículo 201 Bis, párrafo sexto, fracciones I y II del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, el proyecto proponía
la validez de esa norma; sin embargo, la acción de inconstitucionalidad se
desestimó por lo que hace primero, a la fracción I del precepto, en la porción
normativa que indica: “militante,
afiliado o su equivalente”, en virtud de que por lo que toca al término “militante” se obtuvo una votación a
favor de los señores Ministros Luna Ramos, Franco González Salas, Pardo
Rebolledo, Silva Meza y Medina Mora. Con el voto en contra de los señores
Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Zaldívar Lelo de Larrea, Sánchez
Cordero de García Villegas y Presidente Aguilar Morales.
Respecto de la porción
normativa “afiliado o su equivalente”
contenida en la fracción I de la disposición indicada, se expresó una mayoría
de seis votos por su invalidez, de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena,
Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Sánchez Cordero de
García Villegas y Presidente Aguilar Morales; con el voto en contra de los
señores Ministros Luna Ramos, Pardo Rebolledo, Silva Meza y Medina Mora.
Y por lo que toca a la
fracción II de ese artículo 201 Bis del Código reclamado, se obtuvieron cinco
votos a favor de la propuesta de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos,
Pardo Rebolledo, Silva Meza, y Medina Mora; con el voto en contra de los
señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de
Larrea, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Aguilar Morales.
Por tanto, las
votaciones referidas condujeron a que se desestimara la acción de
inconstitucionalidad en los segmentos normativos ya destacados.
4. Por lo
que se refiere al artículo 201 Ter, apartado C, fracción I del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, la consulta proponía
declarar la validez de esa disposición bajo el argumento de que no deja al
libre arbitrio de la autoridad administrativa la determinación del plazo en que
deba recabarse el apoyo ciudadano; sin embargo, durante el debate se expresó
una mayoría de siete votos en contra de ese razonamiento, de los señores
Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea,
Pardo Rebolledo, Silva Meza, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente
Aguilar Morales; y el voto a favor de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna
Ramos y Medina Mora.
Por tanto, no se
obtuvo la votación calificada necesaria para la declaración de invalidez a que
se refiere el artículo 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Federal.
5. Por último, en relación con el artículo 201
Quater, fracción I, incisos a) y b), del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, el documento sometido a consideración
proponía la validez de las disposiciones por cuanto se refieren al porcentaje
de apoyo ciudadano para quienes pretendan ser candidatos independientes,
concretamente el porcentaje del tres por ciento que fue combatido, esto con
apoyo en diversos precedentes que declararon la constitucionalidad de
disposiciones de similar contenido; empero, en la votación respectiva se
expresó una mayoría de seis votos en contra de la propuesta y por la invalidez
de ese supuesto normativo, por parte de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz
Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Sánchez
Cordero de García Villegas y Presidente Aguilar Morales; con el voto a favor de
la señora Ministra Luna Ramos y de los señores Ministros Pardo Rebolledo, Silva
Meza y Medina Mora.
En consecuencia, lo procedente es desestimar las acciones de
inconstitucionalidad respecto de los artículos precisados, en virtud de que no
se obtuvo la votación calificada de cuando menos ocho votos exigida por las
disposiciones constitucional y legal transcritas, para que se declarara la
invalidez de las normas generales de que se trata.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 10/99
cuyo texto, rubro y datos de localización se reproducen a continuación:
“CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES SOBRE
DISPOSICIONES GENERALES. SE REQUIERE EL VOTO DE OCHO O MÁS DE LOS MINISTROS DE
LA SUPREMA CORTE, PARA DECLARAR SU INVALIDEZ. De conformidad con el artículo
105, fracción I, penúltimo y último párrafos, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, y 42 de su ley reglamentaria, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, actuando en Pleno, tiene atribuciones para declarar la
invalidez de disposiciones generales, siempre que se alcance, por lo menos, una
mayoría de ocho votos; de no alcanzarse esa mayoría calificada, se declarará
desestimada la controversia”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno,
IX, abril de 1999, tesis P./J. 10/99, página 284, Número de registro IUS
194294).
Así como la tesis de jurisprudencia P./J. 15/2002, que es del tenor
siguiente:
“ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EN EL CASO DE UNA RESOLUCIÓN
MAYORITARIA EN EL SENTIDO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA IMPUGNADA, QUE
NO SEA APROBADA POR LA MAYORÍA CALIFICADA DE CUANDO MENOS OCHO VOTOS EXIGIDA
POR EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL,
LA DECLARATORIA DE QUE SE DESESTIMA LA ACCIÓN Y SE ORDENA EL ARCHIVO DEL ASUNTO
DEBE HACERSE EN UN PUNTO RESOLUTIVO. Del análisis sistemático de los artículos
59 y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Federal, en relación con los numerales 41, 43, 44, 45 y 72 de la
propia ley, se desprende que al presentarse en una acción de
inconstitucionalidad la hipótesis de una resolución de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación que declare la inconstitucionalidad de la norma impugnada
y que no haya sido aprobada por cuando menos ocho votos de los Ministros
(mayoría exigida para invalidar la norma), debe hacerse la declaración plenaria
de la desestimación de la acción y ordenar el archivo del asunto, en un punto
resolutivo de la sentencia, y además en este supuesto, de acuerdo al sistema
judicial, si bien no existirá pronunciamiento sobre el tema de
inconstitucionalidad, sí podrán redactarse votos por los Ministros de la
mayoría no calificada y por los de la minoría, en los que den los argumentos
que respaldaron su opinión”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno,
XV, febrero de 2002, tesis P./J. 15/2002, página 419, Número de registro IUS
187882).
SÉPTIMO. Tema 1. Falta de competencia
de la Legislatura del Estado de Puebla para fijar reglas en materia de
coaliciones, frentes y fusiones.
El partido político Morena argumenta sustancialmente, que el artículo
41, párrafos segundo y tercero del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, es inconstitucional porque excede la competencia
exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia de frentes,
coaliciones y fusiones, en virtud de que estas formas de asociación se
encuentran reguladas en la Ley General de Partidos Políticos, concretamente en
su Título Noveno, artículos 85 al 93; además de que el artículo segundo
transitorio, fracción I, inciso f) del Decreto de reforma a la Constitución
Federal publicado en el Diario Oficial de la Federación de diez de febrero de
dos mil catorce, dispone la competencia del Congreso de la Unión para expedir
las normas relativas al sistema de participación electoral de los partidos
políticos a través de la figura de las coaliciones, por tanto, el legislador
local vulneró la competencia federal, lo que ya fue sustentado en esos términos
por la Suprema Corte al resolver las acciones de inconstitucionalidad 22/2014 y
sus acumuladas 26/2014, 28/2014
y 30/2014, precedente en el cual expresamente determinó que las entidades
federativas no se encuentran facultadas para regular cuestiones relacionadas
con las coaliciones.
También es importante
indicar, que el partido político Morena, además de plantear el problema de
competencia referido, se duele de aquella regla específica contenida en el
tercer párrafo del artículo 41 del Código cuestionado, consistente en que los
partidos políticos nacionales o locales que participen por primera ocasión en
una elección local no podrán formar coaliciones, ya que, aduce que los partidos
políticos nacionales que hayan obtenido en su primera elección federal el porcentaje
necesario de votos para mantener su registro, ya acreditaron con ello, su
representatividad y, por tanto, pueden formar coaliciones con otros partidos en
las elecciones locales, aun y cuando participen por primera vez en ellas, lo
que en su opinión se debió aclarar en el artículo 41 del Código impugnado.
El artículo 41 del
Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, que se
combate, es del tenor siguiente:
“Artículo 41. Los partidos políticos estatales podrán apoyar
candidaturas comunes, coaligarse o fusionarse entre sí o con los partidos
políticos nacionales.
De igual manera podrán constituir frentes, para alcanzar objetivos
políticos y sociales compartidos de índole no electoral, mediante acciones y
estrategias específicas y comunes; salvo los casos previstos en este Código.
El partido político nacional o local que participe por primera ocasión
en una elección local no podrá formar frentes, coaliciones o fusiones, ni
postular candidaturas en común”.
Para dar respuesta al
argumento sustancial relativo a la competencia exclusiva del Congreso de la
Unión para legislar en materia de coaliciones, este Tribunal Pleno observará
las consideraciones sustentadas al resolver la acción de inconstitucionalidad
42/2015 y sus acumuladas 43/2015 y 44/2015[10].
Al respecto, es
necesario precisar que el artículo 73, fracción XXIX-U de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que es facultad del Congreso
de la Unión expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la
Federación y los Estados en lo relativo a los partidos políticos; organismos
electorales, y procesos electorales, conforme a las bases establecidas en la
propia Ley Fundamental[11].
En relación con lo
apuntado, y en lo que ahora interesa destacar, el artículo segundo transitorio
del Decreto de reforma a la Constitución Federal de diez de febrero de dos mil
catorce, determina que en la ley general que regule a los partidos políticos
nacionales y locales se establecerá un sistema uniforme de coaliciones para los
procesos federales y locales, en el que se incluirán las reglas conforme a las
cuales aparecerán sus emblemas en las boletas electorales y las modalidades de
escrutinio y cómputo de los votos. Esa disposición es del tenor siguiente:
“SEGUNDO. El Congreso de la Unión deberá expedir las normas
previstas en el inciso a) de la fracción XXI, y en la fracción XXIX-U del
artículo 73 de esta Constitución, a más tardar el 30 de abril de 2014. Dichas
normas establecerán, al menos, lo siguiente:
I. La ley general que regule los partidos políticos nacionales y
locales:
(…).
f) El sistema de participación electoral de los partidos políticos a
través de la figura de coaliciones, conforme a lo siguiente:
1. Se establecerá un sistema uniforme de coaliciones para los procesos
electorales federales y locales;
2. Se podrá solicitar su registro hasta la fecha en que inicie la etapa
de precampañas;
3. La ley diferenciará entre coaliciones totales, parciales y
flexibles. Por coalición total se entenderá la que establezcan los partidos
políticos para postular a la totalidad de los candidatos en un mismo proceso
electoral federal o local, bajo una misma plataforma electoral. Por coalición
parcial se entenderá la que establezcan los partidos políticos para postular al
menos el cincuenta por ciento de las candidaturas en un mismo proceso electoral
federal o local, bajo una misma plataforma. Por coalición flexible se entenderá
la que establezcan los partidos políticos para postular al menos el veinticinco
por ciento de las candidaturas en un mismo proceso electoral federal o local,
bajo una misma plataforma electoral;
4. Las reglas conforme a las cuales aparecerán sus emblemas en las
boletas electorales y las modalidades del escrutinio y cómputo de los votos;
5. En el primer proceso electoral en el que participe un partido
político, no podrá coaligarse, y
(…)”.[12]
Ahora bien, en
relación con las cuestiones relativas a la figura de las coaliciones, es necesario tener presente que, al
resolverse la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas 26/2014,
28/2014
y 30/2014[13], en sesión de nueve de septiembre de
dos mil catorce, este Tribunal Pleno determinó que con fundamento en el
artículo 73, fracción XXIX-U de la Constitución Federal y, el diverso segundo
transitorio fracción I, inciso f) del Decreto de reforma de diez de febrero de
dos mil catorce, a los que se aludió con anterioridad, las entidades
federativas no se encuentran facultadas para regular cuestiones relacionadas
con las coaliciones. Este criterio de incompetencia de los legisladores locales
se reiteró en diversos precedentes posteriores en los que se desestimaban las
impugnaciones ya que únicamente se alcanzaba una mayoría de siete votos; sin
embargo, al resolverse la acción de inconstitucionalidad 86/2014 y su acumulada
88/2014, en sesión de nueve de junio de dos mil quince, estas razones ya
obtuvieron una votación idónea de ocho votos para declarar la invalidez
respectiva[14].
En los citados
precedentes se indicó que las legislaturas locales, ni siquiera incorporando en
su legislación disposiciones establecidas en la Ley General de Partidos
Políticos, tienen atribución para legislar
respecto de esa figura, pues el deber de adecuar su marco jurídico
ordenado por el artículo tercero transitorio del Decreto por el que se expidió
la normativa referida, no requiere la reproducción de dichas disposiciones a
nivel local, si se considera que la citada Ley es de observancia general en
todo el territorio nacional.
También se debe tomar
en cuenta que este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad
77/2015 y su acumulada 78/2015[15], analizó el artículo 4, fracción V,
párrafo segundo de la Constitución Política del Estado de Puebla, que establece
que el partido político nacional o estatal que participe por primera ocasión en
una elección local no podrá formar frentes, coaliciones o fusiones, ni postular
candidaturas en común y declaró su invalidez, con base en el precedente arriba
mencionado, esto es, declaró la invalidez de la porción normativa que alude a
la figura de las coaliciones porque ese concepto jurídico se desarrolló sin
competencia legal para ello, esto porque los Congresos locales no tienen
facultades para legislar respecto de esa forma de asociación partidaria.
De este modo,
aplicando los precedentes citados, el artículo 41 impugnado resulta
inconstitucional, tal como lo hace valer el partido promovente en su concepto
de invalidez, ya que el órgano legislativo local no se encuentra facultado para
regular cuestiones relacionadas con las coaliciones, pues de acuerdo con el
criterio de este Tribunal Pleno, no se asignó a las entidades federativas
facultad alguna para legislar en torno a los aspectos que, en materia de
coaliciones, enumeró la norma de tránsito indicada con antelación, pues ésta es
clara en ordenar que corresponde al legislador federal el establecimiento de un
sistema uniforme para los procesos electorales federales y locales en materia
de coaliciones. Máxime que el sustento constitucional de carácter local fue
declarado inconstitucional por este Tribunal Pleno en la acción 77/2015 y su
acumulada.
Por tanto, si el
artículo 41 impugnado alude a la figura de la coalición y que el partido
político nacional o local que participe por primera ocasión en una elección
local no podrá formar entre otros, coaliciones, debe concluirse que dicha
disposición es inconstitucional, en virtud de que el Congreso local no tiene
facultades para legislar al respecto, es decir, no existe competencia residual
de los Estados en cuanto a este tópico.
En efecto, si por disposición
transitoria de un decreto de reforma constitucional se determinó que será en
Ley General en la que se regule este aspecto del proceso electoral, debe
concluirse que las entidades federativas no pueden reproducir ni, mucho menos,
contrariar lo que ha sido previsto en ella, por tratarse de un régimen
excepcional en el que sólo cuentan con competencia residual para normar los
aspectos que no hayan sido previstos en la propia legislación general y, por
tanto, en los tópicos que ya hayan sido abordados por ella, claramente, no
tendrán libertad configurativa, pues deben sujetarse a lo que ésta prevé.
Cabe agregar que si
bien Morena en su concepto de invalidez alude a otras figuras asociativas como
los frentes y las fusiones, también lo es que a lo largo de toda su
argumentación termina enfocándose al problema de la falta de competencia del
Congreso local para legislar en materia de coaliciones, pero no expresa
argumentos específicos sobre las otras figuras, tan es así, que invocó uno de
los precedentes expresos que sobre ese problema jurídico ha emitido la Suprema
Corte.
Asimismo, es necesario
apuntar que en la acción 77/2015 y su acumulada, ya mencionada, este Alto
Tribunal desestimó el concepto de invalidez que proponía declarar la invalidez
de las porciones normativas “… formar frentes,…” “… o fusiones,…” contenida en
el artículo 4, fracción V, segundo párrafo de la Constitución del Estado de
Puebla, en virtud de que no se alcanzó la votación necesaria para ello.
De acuerdo a lo
razonado y toda vez que por disposición constitucional el régimen de
coaliciones debe ser regulado por el Congreso de la Unión, lo que implica que
el Congreso del Estado de Puebla no podía legislar sobre ese particular,
procede declarar la invalidez del artículo 41 del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla, sólo por cuanto se refiere a la
figura de las coaliciones en los párrafos primero y tercero.
Por las mismas
razones, y en virtud de la relación que guarda el segundo concepto de invalidez
hecho valer por el Partido Revolucionario Institucional, se declara fundado el
argumento en el que adujo que es inconstitucional el artículo 62, primer
párrafo del Código combatido, porque regula una cuestión de coaliciones, es
decir, que el convenio de coalición podrá presentarse hasta antes del inicio
del periodo
de precampañas, lo que es inconstitucional porque la autoridad legislativa no
tiene competencia para legislar en ese rubro, como ya se apuntó.
El artículo combatido,
esto es, el 62, primer párrafo del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, es del tenor siguiente:
“Artículo 62. El convenio mediante el cual se constituya una
coalición podrá presentarse hasta la fecha que inicie el periodo de precampaña
de la elección de que se trate ante el Consejero Presidente del Consejo General
para su registro, en el caso, de ausencias de éste último se podrá presentar
ante el Secretario Ejecutivo del Instituto. El Consejo General dentro de los
diez días siguientes a su presentación resolverá lo conducente, debiendo
ordenar la publicación de la resolución en el Periódico Oficial del Estado.
En todo caso, el Consejero Presidente del Consejo General del
Instituto, integrará el expediente respectivo e informará lo conducente al
Consejo General.
Cuando se trate de elecciones extraordinarias las coaliciones se
sujetarán a lo establecido en la convocatoria relativa”.
Como se expresó, el
concepto de invalidez resulta fundado en atención a la causa de pedir, ya que
si bien el partido político no abundó en un problema de competencia, también lo
es que la disposición combatida se refiere a un aspecto relativo a las
coaliciones y, en este sentido, resulta suficiente para declarar la invalidez
de la disposición combatida el criterio de falta de competencia del Congreso
local para legislar en materia
de coaliciones.
Por tanto, el vicio
denunciado respecto del artículo 41 del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, también aplica por lo que hace al diverso 62,
primer párrafo que combate el Partido Revolucionario Institucional, por lo que
ha lugar a declarar su invalidez.
Ahora bien, el
artículo 41, fracción IV de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[16], prevé lo que deberán contener las
sentencias dictadas en acción de inconstitucionalidad, concretamente sus
alcances y efectos, permitiendo que cuando en ésta se declare la invalidez de
una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas disposiciones
que guarden una relación de dependencia con la declarada inconstitucional.
Con fundamento en esa
disposición, y en virtud de que se declaró la invalidez de los artículos 41,
párrafos primero y tercero y 62, primer párrafo del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla, por la carencia de facultades del
Congreso local para legislar en materia de coaliciones, este Tribunal Pleno
determina que ha lugar a hacer extensiva esa invalidez a los diversos 58 Ter,
59, 60, 61, 62, párrafos segundo y tercero, 63, 64, 65 y 65 Bis de ese
ordenamiento.
Las disposiciones
anunciadas, son del tenor siguiente:
“Artículo 58 Ter. En caso de que dos o más partidos políticos
postulen candidato común a Gobernador del Estado, los mismos partidos políticos
podrán convenir coaliciones parciales o flexibles para la elección de Diputados
o de miembros de Ayuntamientos”.
CAPÍTULO II
DE LAS COALICIONES
“Artículo 59. Se entiende por coalición, la alianza o unión
transitoria, de dos o más partidos políticos, a fin de lograr objetivos
coincidentes. Los partidos políticos podrán formar coaliciones con el propósito
de postular candidatos en las elecciones de Diputados por el principio de
mayoría relativa, Gobernador y miembros de Ayuntamientos.
Los partidos políticos no podrán postular candidato:
I. Propio, donde hubiere candidatos de la coalición de la que ellos
formen parte;
II. Propio, a quien haya sido registrado como candidato por alguna
coalición; candidatura común o partido político ajena (sic) a la misma; y
III. (Derogada).
Ninguna coalición podrá postular como candidato a quien haya sido
registrado como candidato por algún partido político, candidatura común
u otra coalición”.
“Artículo 60. Los partidos políticos que se coaliguen de manera
total para postular candidatos a Diputados de Mayoría Relativa, Gobernador y
miembros de los Ayuntamientos, actuarán como un solo partido político;
conservarán su identidad para lo siguiente:
a) Acreditar representantes en los Consejos Electorales del Instituto y
ante las mesas directivas de casilla.
b) Aparecer con su propio emblema en el espacio que le corresponda en
la boleta electoral de la elección de que se trate, independientemente del tipo
de coalición o modalidad de postulación de candidatos de que se trate.
c) Respecto del cómputo de votos, estos se sumarán para el candidato de
la coalición y contarán para cada uno de los partidos políticos para todos los
efectos establecidos en este Código.
Los partidos políticos coaligados seguirán recibiendo en todo caso el financiamiento
público que a cada uno de ellos les (sic) corresponde de acuerdo a lo dispuesto
por este Código.
En el convenio que señala el artículo 61 de este Código, se deberá
señalar la forma de reportar la administración del financiamiento público de esa
coalición, en los informes correspondientes, que se rindan de acuerdo con
la legislación aplicable.
La coalición total se considerará
como un solo Partido Político para efecto de Topes de Gastos de Campaña y de
Acceso a los Medios de Comunicación, en términos de este Código.
En materia de acceso a radio y
televisión, la coalición total se considerará como un solo partido político
para efectos del treinta por ciento de distribución igualitaria del tiempo que
les corresponda durante campañas. El setenta por ciento restante se distribuirá
de acuerdo a los porcentajes de votación de cada partido político integrante de
la coalición, conforme a lo establecido por la Ley General de Instituciones y
Procedimientos Electorales y el Comité de Radio
y Televisión del Instituto Nacional Electoral, a propuesta del Instituto”.
“Artículo 61. Los partidos
políticos que constituyan una coalición deberán celebrar por escrito convenio,
en el que se hará constar:
I. Los partidos políticos que la
integran;
II. La elección que la motiva;
III. (Derogada).
IV. La plataforma electoral común que
la coalición ofrecerá a los ciudadanos, así como los documentos en que conste
la aprobación por los órganos partidistas correspondientes;
V. Los documentos con los que se
acredite que las asambleas competentes, en términos de los estatutos de los
partidos políticos que pretendan conformarla, la aprobaron democráticamente;
VI. La forma convenida en que se
ejercerán en común las prerrogativas dispuestas por este Código, ajustándose a
lo señalado en las leyes generales y demás disposiciones aplicables;
VII. La manera en que ejercerán,
según el tipo de coalición de que se trate, el financiamiento público que le
corresponda ajustándose a lo señalado en las leyes generales y demás
disposiciones aplicables. También deberá señalarse el monto de las aportaciones
de cada partido político coaligado para el desarrollo de las campañas
respectivas, así como la forma de reportarlo en los informes correspondientes;
VIII. El procedimiento que seguirá cada partido para la selección de
los candidatos que serán postulados por la coalición;
IX. El señalamiento, de ser el caso, del partido político al que
pertenece originalmente cada uno de los candidatos registrados por la coalición
y el señalamiento del grupo legislativo o partido político en el que quedarían
comprendidos en el caso de resultar electos;
X. Designar quien ostentaría la representación de la coalición, para el
caso de la interposición de los medios de impugnación previstos tanto en este
Código y en la Ley de la materia; y
XI. De igual forma, los partidos políticos que pretendan coaligarse
deberán comprobar que los órganos partidistas respectivos de cada uno de los
partidos políticos coaligados aprobaron, en su caso, la postulación y el
registro de determinado candidato para la elección de Gobernador del Estado,
Diputados por el principio de Mayoría relativa y Ayuntamientos según
corresponda.
Los partidos políticos no podrán distribuir o transferirse votos
mediante convenio de coalición”.
“Artículo 62. (…).
En todo caso, el Consejero Presidente del Consejo General del
Instituto, integrará el expediente respectivo e informará lo conducente al
Consejo General.
Cuando se trate de elecciones extraordinarias las coaliciones se
sujetarán a lo establecido en la convocatoria relativa”.
“Artículo 63. En todo caso, cada uno de los partidos coaligados
deberá registrar lista propia de candidatos a diputados por el principio de
representación proporcional”.
“Artículo 64. Se entiende como coalición total, aquélla en la
que los partidos políticos coaligados postulan en un mismo proceso, a la
totalidad de sus candidatos a puestos de elección popular bajo una misma
plataforma electoral”.
“Artículo 65. Una vez que el Consejo General resuelva sobre los
registros de candidatos y la coalición no cuente con ninguno, la coalición
quedará desde luego sin efecto, lo que se hará del conocimiento público por los
medios pertinentes”.
Las coaliciones deberán ser uniformes. Ningún partido político podrá
participar en más de una coalición y éstas no podrán ser diferentes, en lo que
hace a los partidos que las integran, por tipo de elección.
Los votos en los que se hubiesen marcado más de una opción de los
partidos coaligados, serán considerados válidos para el candidato postulado,
contarán como un solo voto. En todo caso, el escrutinio y cómputo de los votos
que le corresponderán a los partidos coaligados se llevará a cabo conforme al
procedimiento previsto en el artículo 292 Bis de este Código.
Concluida la etapa de resultados y de declaración de validez de la
elección, dejará de tener vigencia el convenio que dio origen a la coalición;
en cuyo caso los candidatos a diputados de la coalición que resultaren electos
quedarán comprendidos en el partido político o grupo legislativo que se haya señalado
en el convenio de coalición.
Los partidos políticos no podrán celebrar más de una coalición en un
mismo proceso electoral local”.
“Artículo 65 Bis. Serán coaliciones parciales las constituidas
para postular al menos al cincuenta por ciento de sus candidatos a puestos de
elección popular bajo una misma plataforma electoral.
Serán coaliciones flexibles, aquélla (sic) en la que los partidos
políticos coaligados postulan al menos a un veinticinco por ciento de
candidatos a puestos de elección popular bajo una misma plataforma electoral.
El registro de las coaliciones parciales y flexibles será en el mismo
plazo que el registro de las coaliciones totales. Los partidos políticos
coaligantes tendrán la obligación de entregar, al momento de presentar la
solicitud de registro de
la coalición el convenio aprobado por los partidos políticos; así como la
plataforma electoral común para los distritos electorales y Ayuntamientos de
que se trate. Cada partido político conservará su propia identidad y su
votación correspondiente, así como el acceso a los tiempos de radio y
televisión como partidos políticos por separado. El mismo criterio será
aplicable para su representación en los órganos del Instituto y en las mesas
directivas de casilla.
El escrutinio y cómputo de los votos que le (sic) corresponderán a los
partidos coaligados se llevará a cabo conforme al procedimiento previsto en los
artículos 65 y 292 Bis de este Código.
En materia de topes de gastos de campaña, se aplicarán y contabilizarán
en los términos de la legislación aplicable.
La coalición que postule en forma total candidatos a Diputados por el
Principio de Mayoría Relativa, deberá coaligarse para la elección de Gobernador
del Estado.
Podrán ser parciales o flexibles las coaliciones que postulen candidatos
a diputados de mayoría relativa y/o a miembros de ayuntamientos de acuerdo con
los porcentajes previstos por este Código.
Concluido el proceso electoral dejará de tener vigencia el convenio que
dio origen a la coalición parcial y flexible”.
Por otra parte, el partido político Morena argumenta que es inconstitucional el tercer párrafo del artículo 41 del Código cuestionado, porque prevé que los partidos políticos nacionales o locales que participen por primera ocasión en una elección local no podrán formar frentes, coaliciones o fusiones y, en este sentido, desconoce que los partidos políticos nacionales que hayan obtenido en su primera elección federal el porcentaje necesario de votos para mantener su registro, ya están facultados para formar coaliciones con otros partidos en las elecciones locales, aun y cuando participen por primera vez en ellas, lo que en su opinión se debió aclarar en el artículo 41 impugnado.
Al respecto, el párrafo tercero del artículo 41 del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, prevé: “El partido político nacional o local que participe por primera ocasión en una elección local no podrá formar frentes, coaliciones o fusiones, ni postular candidaturas en común”.
Por su parte el artículo 85, numeral 4 de la Ley General de Partidos Políticos, prevé lo siguiente:
“Artículo 85.
(…).
4. Los partidos de nuevo registro no podrán convenir frentes,
coaliciones o fusiones con otro partido político antes de la conclusión de la
primera elección federal o local inmediata posterior a su registro según
corresponda.
(…)”.
El
precepto transcrito prevé que los partidos de nuevo registro no podrán convenir
frentes, coaliciones o fusiones antes de la conclusión de la primera elección
federal o local inmediata posterior a su registro, según corresponda. Aquí cabe
precisar que en relación con esa Ley General, su artículo 1 establece que tiene
por objeto regular las disposiciones constitucionales aplicables tanto a
partidos políticos nacionales como locales.
En
este sentido, debe concluirse que la porción normativa reclamada debe leerse de
manera conjunta con el artículo 85, numeral 4 de la Ley General de Partidos Políticos, lo que
significa que la limitación que prevé en cuanto a que el partido político nacional
que participe por primera ocasión en una elección local no podrá formar frentes
o fusiones, ni postular candidaturas en común, se entiende referida a que se
trate de su primera participación en un proceso electoral ya sea federal o
local.
En efecto, la
interpretación que ahora se fija, parte de la distinción entre partidos
políticos nacionales y partidos políticos locales; para el caso de los
primeros, la limitación no opera en el supuesto de que ya haya participado en
un proceso electoral federal, caso en el cual, ese referente ya le es útil para
que la condición no le resulte aplicable en el siguiente proceso electoral
federal, ni en algún proceso electoral local, es decir, si un partido político nacional
participa en un proceso electoral en el Estado de Puebla pero ya compitió en
otro de orden federal, la limitación de la disposición cuestionada ya no le
resultará aplicable, pues no se trata de su participación por primera ocasión
en un proceso electoral; y esto encuentra respaldo porque la propia Ley General
alude a la primera elección federal o local, de donde se concluye que la
participación en ambos procesos es válida para demostrar que el partido
político nacional ya participó en procesos electorales.
A diferencia de un
partido político local, el cual por su naturaleza, para superar esa
condición tiene que acreditar haber tenido una primera participación en un
proceso electoral en la Entidad Federativa en la cual esté registrado.
En consecuencia,
procede declarar la invalidez del artículo 41 párrafos primero y tercero del
Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, sólo por
cuanto se refiere a la figura de las coaliciones; así como del diverso 62,
primer párrafo del mismo ordenamiento.
Declaratoria de
invalidez que se hace extensiva a los
artículos 58 Ter, 59, 60, 61, 62, párrafos segundo y tercero, 63, 64, 65 y 65
Bis de ese Código.
OCTAVO. Tema 2. Confusión entre candidaturas comunes y coaliciones.
El Partido
Revolucionario Institucional argumenta que el artículo 58 Bis del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, contraviene el
sistema de coaliciones previsto en los artículos 41 de la Constitución Federal
y 85 de la Ley General de Partidos Políticos, pues confunde la redacción de los
requisitos de candidaturas comunes con aquellos de las coaliciones, lo que hace
nugatorios los derechos que la Ley General reconoce a los partidos políticos
para coaligarse; para ello, destaca lo dispuesto en el segundo párrafo del
artículo combatido, del que se desprende que el legislador confundió la
candidatura común con la facultad de un órgano para aprobar coaliciones o
fusiones, pues prevé que los partidos políticos que postulen candidato común
por el simple hecho de estar autorizados por el órgano partidista
correspondiente, podrán postular candidaturas comunes, de donde es claro que la
norma confunde a las coaliciones con las candidaturas comunes al establecer el
mismo requisito para poder acceder al registro de candidatos.
Por lo que hace a los
párrafos segundo y tercero del artículo combatido, el legislador confunde la
posibilidad de postular candidatos comunes a diputados por el principio de
representación proporcional con lo que señala la Ley General de Partidos
Políticos respecto de las coaliciones, pues prevé la postulación de una lista
de representación proporcional en común con la de una coalición total o la
postulación de listas separadas de candidatos a diputados de representación
proporcional, como lo serían las correspondientes a coaliciones parciales, es
decir, la inconstitucionalidad de la norma se actualiza al no tener una clara y
específica diferenciación entre las candidaturas comunes y las coaliciones, por
lo que viola lo dispuesto en los artículos 41 y 116 de la Constitución Federal
y el Título Noveno de la Ley General de Partidos Políticos.
También argumenta que
el párrafo quinto del artículo 58 Bis del Código combatido contraviene el
sistema general de coaliciones contenido en el Título Noveno de la Ley General
de Partidos Políticos, al establecer la posibilidad de que los partidos
políticos postulen candidatos comunes de forma total o parcial, con lo que hace
nugatorio con ello las coaliciones, puesto que del estudio sistemático de la
norma controvertida se advertirá que la única diferencia en la redacción total
respecto de las coaliciones, es que en el caso de las candidaturas comunes la
manifestación se hará al momento del registro y por lo que toca a coaliciones,
será mediante acuerdo previo plasmado en el convenio correspondiente, de ahí su
inconstitucionalidad.
Al respecto, el
artículo 58 Bis que se reclama, forma parte del Título Tercero del Código de
Instituciones
y Procesos Electorales del Estado de Puebla, titulado “De las candidaturas
comunes, coaliciones, fusiones y frentes”; concretamente forma parte del Capítulo
I que comprende tanto el precepto cuestionado como el diverso 58 Ter, los
cuales se reproducen a continuación:
“DE LAS CANDIDATURAS COMUNES.
Artículo 58 Bis. Los partidos políticos, sin mediar coalición, tendrán derecho a
postular candidaturas comunes para la elección de Gobernador, Diputados de
Mayoría y planillas de miembros de ayuntamientos.
Los partidos políticos que apoyen en común a un candidato, deberán
contar con el consentimiento del órgano directivo indicado en los Estatutos
para aprobar dichas candidaturas, o en su defecto, para aprobar coaliciones o
fusiones. Asimismo, se requerirá del consentimiento del candidato, y de la
aceptación que los partidos postulantes, a través de sus órganos directivos
competentes señalados, manifiesten respecto de la participación de los otros
partidos políticos interesados en apoyar la candidatura común.
Los partidos políticos que acuerden postular en común candidatos por el
principio de mayoría relativa, presentarán en lo individual lista de candidatos
a Diputados por el Principio de Representación Proporcional para su registro,
en los términos de este Código.
Para el caso de postular candidatos para la elección de diputados por
el principio de mayoría relativa, se deberá indicar el Grupo Legislativo al que
se integrarán en caso de resultar ganadores.
Con la finalidad de garantizar el derecho de autodeterminación en la
postulación de candidatos que les asiste a los partidos políticos, podrán
postular candidatos comunes de manera total o parcial, sin que en este último
caso exista algún mínimo o límite respecto del número de candidatos a postular
o bien respecto del tipo de elección de que se trate.
La Dirección de Prerrogativas y Partidos Políticos, registrará los
consentimientos correspondientes para efectos de conocimiento público (sic)
fijará en la sede del Instituto la relación de partidos que apoyan a
determinada candidatura común, una vez aprobada por el Consejo General.
El apoyo a un candidato común se formalizará únicamente durante el
periodo de registro de candidatos. En dicho periodo, tanto los partidos como
los candidatos deberán entregar al Instituto el documento correspondiente en el
que consten sus consentimientos respectivos.
Los partidos que apoyen candidatos comunes conservarán cada uno su
monto de financiamiento público, su tiempo que corresponda de acceso a radio y
televisión, así como su representación en los órganos del Instituto y en las
mesas directivas de casilla.
En las boletas respectivas, cada partido político conservará el espacio
correspondiente a su emblema, con el nombre del candidato común al que se
apoye.
En caso de partidos políticos que postulen candidaturas comunes y no
alcancen el tres por ciento de la votación, se aplicará lo previsto en el
artículo 318 de este Código.
Los partidos políticos que postulen candidatos comunes, no podrán
postular en las demarcaciones donde así lo hagan candidatos propios ni de otros
partidos políticos para la elección que acordaron la candidatura común.
En el escrutinio y cómputo de casilla para el caso de las candidaturas
comunes, se contarán los votos a favor de candidatos, así como los votos a
favor de los partidos políticos que las postulen, en los términos previstos en
este Código.
Los votos en los que se hubiesen marcado más de una opción de los
partidos que apoyen la candidatura común, serán considerados válidos para el
candidato postulado y contarán como un solo voto.
En todo caso, el escrutinio y cómputo de los votos que le
corresponderán a los partidos que postulen candidato en común se llevará a cabo
conforme al procedimiento previsto en el artículo 292 Bis de este Código”.
“Artículo 58 Ter. En caso de que dos o más partidos políticos
postulen candidato común a Gobernador del Estado, los mismos partidos políticos
podrán convenir coaliciones parciales o flexibles para la elección de Diputados
o de miembros de Ayuntamientos”.
Del
mismo modo es importante subrayar que de acuerdo con lo razonado en el
considerando que antecede, los Congresos locales no pueden legislar en materia
de coaliciones, lo que condujo a este Tribunal Pleno a declarar la invalidez
del Capítulo del Código Electoral reclamado, que se refiere a esa figura, y de
otras disposiciones que la regulaban.
Por
tanto, para el examen que ahora nos ocupa, resulta necesario transcribir lo que
en materia de coaliciones ordena la Ley General de Partidos Políticos, en su
Título Noveno, Capítulo II, artículos 87
a 92, que se reproducen a continuación:
“CAPÍTULO II
De las Coaliciones
Artículo 87.
1. Los partidos políticos nacionales podrán formar coaliciones para las
elecciones de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, así como de senadores
y de diputados por el principio de mayoría relativa.
2. Los partidos políticos nacionales y locales podrán formar
coaliciones para las elecciones de Gobernador, diputados a las legislaturas
locales de mayoría relativa y ayuntamientos, así como de Jefe de Gobierno,
diputados a la Asamblea Legislativa de mayoría relativa y los titulares de los
órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del
Distrito Federal.
3. Los partidos políticos no podrán postular candidatos propios donde
ya hubiere candidatos de la coalición de la que ellos formen parte.
4. Ningún partido político podrá registrar como candidato propio a
quien
ya haya sido registrado como candidato por alguna coalición.
5. Ninguna coalición podrá postular como candidato de la coalición a
quien ya haya sido registrado como candidato por algún partido político.
6. Ningún partido político podrá registrar a un candidato de otro
partido político. No se aplicará esta prohibición en los casos en que exista
coalición en los términos del presente Capítulo o, en su caso, en el supuesto
previsto en el párrafo 5 del artículo 85 de esta Ley.
7. Los partidos políticos que se coaliguen para participar en las
elecciones, deberán celebrar y registrar el convenio correspondiente en los
términos del presente Capítulo.
8. El convenio de coalición podrá celebrarse por dos o más partidos
políticos.
9. Los partidos políticos no podrán celebrar más de una coalición en un
mismo proceso electoral federal o local.
10. Los partidos políticos no podrán distribuir o transferirse votos
mediante convenio de coalición.
11. Concluida la etapa de resultados y de declaraciones de validez de
las elecciones de senadores y diputados, terminará automáticamente la coalición
por la que se hayan postulado candidatos, en cuyo caso los candidatos a
senadores o diputados de la coalición que resultaren electos quedarán
comprendidos en el partido político o grupo parlamentario que se haya señalado
en el convenio de coalición.
12. Independientemente del tipo de elección, convenio y términos que en
el mismo adopten los partidos coaligados, cada uno de ellos aparecerá con su
propio emblema en la boleta electoral, según la elección de que se trate; los
votos se sumarán para el candidato de la coalición y contarán para cada uno de
los partidos políticos para todos los efectos establecidos en esta Ley.
13. Los votos en los que se hubiesen marcado más de una opción de los
partidos coaligados, serán considerados válidos para el candidato postulado,
contarán como un solo voto Y SIN QUE PUEDAN SER TOMADOS EN CUENTA PARA LA
ASIGNACIÓN DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL U OTRAS PRERROGATIVAS.
14. En todo caso, cada uno de los partidos coaligados deberá registrar
listas propias de candidatos a diputados por el principio de representación
proporcional y su propia lista de candidatos a senadores por el mismo
principio.
15. Las coaliciones deberán ser uniformes. Ningún partido político
podrá participar en más de una coalición y éstas no podrán ser diferentes, en
lo que hace a los partidos que las integran, por tipo de elección”.
“Artículo 88.
1. Los partidos políticos podrán formar coaliciones totales, parciales
y flexibles.
2. Se entiende como coalición total, aquélla en la que los partidos
políticos coaligados postulan en un mismo proceso federal o local, a la
totalidad de sus candidatos a puestos de elección popular bajo una misma
plataforma electoral.
3. Si dos o más partidos se coaligan en forma total para las elecciones
de senadores o diputados, deberán coaligarse para la elección de Presidente
de los Estados Unidos Mexicanos. En el caso de las elecciones locales si dos o
más partidos se coaligan en forma total para las elecciones de diputados
locales o de diputados a la Asamblea Legislativa, deberán coaligarse para la
elección de Gobernador o Jefe de Gobierno.
4. Si una vez registrada la coalición total, la misma no registrara a
los candidatos a los cargos de elección, en los términos del párrafo anterior,
y dentro de los plazos señalados para tal efecto en la presente Ley, la
coalición y el registro del candidato para la elección de Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos, Gobernador o Jefe de Gobierno quedarán
automáticamente sin efectos.
5. Coalición parcial es aquélla en la que los partidos políticos
coaligados postulan en un mismo proceso federal o local, al menos al cincuenta
por ciento de sus candidatos a puestos de elección popular bajo una misma
plataforma electoral.
6. Se entiende como coalición flexible, aquélla en la que los partidos
políticos coaligados postulan en un mismo proceso electoral federal o local, al
menos a un veinticinco por ciento de candidatos a puestos de elección popular
bajo una misma plataforma electoral”.
“Artículo 89.
1. En todo caso, para el registro de la coalición los partidos
políticos que pretendan coaligarse deberán:
a) Acreditar que la coalición fue aprobada por el órgano de dirección
nacional que establezcan los estatutos de cada uno de los partidos políticos coaligados
y que dichos órganos expresamente aprobaron la plataforma electoral, y en su
caso, el programa de gobierno de la coalición o de uno de los partidos
coaligados;
b) Comprobar que los órganos partidistas respectivos de cada uno de los
partidos políticos coaligados aprobaron, en su caso, la postulación y el
registro de determinado candidato para la elección presidencial;
c) Acreditar que los órganos
partidistas respectivos de cada uno de los partidos políticos coaligados
aprobaron, en su caso, postular y registrar, como coalición, a los candidatos a
los cargos de diputados y senadores por el principio de mayoría relativa, y
d) En su oportunidad, cada partido
integrante de la coalición de que se trate deberá registrar, por sí mismo, las
listas de candidatos a diputados y senadores por el principio de representación
proporcional”.
“Artículo 90.
1. En el caso de coalición,
independientemente de la elección para la que se realice, cada partido
conservará su propia representación en los consejos del Instituto y ante las
mesas directivas de casilla”.
“Artículo 91.
1. El convenio de coalición contendrá
en todos los casos:
a) Los partidos políticos que la
forman;
b) El proceso electoral federal o
local que le da origen;
c) El procedimiento que seguirá cada
partido para la selección de los candidatos que serán postulados por la
coalición;
d) Se deberá acompañar la plataforma
electoral y, en su caso, el programa de gobierno que sostendrá su candidato a
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, así como los documentos en que
conste la aprobación por los órganos partidistas correspondientes;
e) El señalamiento, de ser el caso,
del partido político al que pertenece originalmente cada uno de los candidatos
registrados por la coalición y el señalamiento del grupo parlamentario o
partido político en el que quedarían comprendidos en el caso de resultar
electos, y
f) Para el caso de la interposición
de los medios de impugnación previstos en la ley de la materia, quien
ostentaría la representación de la coalición.
2. En el convenio de coalición se
deberá manifestar que los partidos políticos coaligados, según el tipo de
coalición de que se trate, se sujetarán a los topes de gastos de campaña que se
hayan fijado para las distintas elecciones, como si se tratara de un solo partido.
De la misma manera, deberá señalarse el monto de las aportaciones de cada
partido político coaligado para el desarrollo de las campañas respectivas, así
como la forma de reportarlo en los informes correspondientes.
3. A las coaliciones totales, parciales
y flexibles les será otorgada la prerrogativa de acceso a tiempo en radio y
televisión en los términos previstos por la Ley General de Instituciones y
Procedimientos Electorales.
4. En todo caso, los mensajes en
radio y televisión que correspondan a candidatos de coalición deberán
identificar esa calidad y el partido responsable del mensaje.
5. Es aplicable a las coaliciones
electorales, cualquiera que sea su ámbito territorial y tipo de elección, en
todo tiempo y circunstancia, lo establecido en el segundo párrafo del Apartado
A de la Base III del artículo 41 de la Constitución”.
“Artículo 92.
1. La solicitud de registro del
convenio de coalición, según sea el caso, deberá presentarse al presidente del
Consejo General del Instituto o del Organismo Público Local, según la elección
que lo motive, acompañado de la documentación pertinente, a más tardar treinta
días antes de que se inicie el periodo de precampaña de la elección de que se
trate. Durante las ausencias del presidente del Consejo General el convenio se
podrá presentar ante el secretario ejecutivo del Instituto o del Organismo
Público Local, según la elección que lo motive.
2. El presidente del Consejo General
del Instituto o del Organismo Público Local, integrará el expediente e
informará al Consejo General.
3. El Consejo General del Instituto o
del Organismo Público Local, resolverá a más tardar dentro de los diez días
siguientes a la presentación del convenio.
4. Una vez registrado un convenio de
coalición, el Instituto o el Organismo Público Local, según la elección que lo
motive, dispondrá su publicación en el Diario Oficial de la Federación o en el
órgano de difusión oficial local, según corresponda”.
Por otro lado, el artículo 85, numeral 5 de la
misma Ley General[17], prevé que será
facultad de las entidades federativas establecer en sus Constituciones locales
otras formas de participación o asociación de los partidos políticos con el fin
de postular candidatos. Cabe agregar que el mismo ordenamiento general, regula
en el Título Noveno del que forma parte el artículo referido, la figura de las
coaliciones, esto en los artículos 87 a 92.
Por otra parte, es importante señalar que este
Tribunal Pleno en distintos precedentes en los que ha analizado la figura de
las candidaturas comunes, ha expresado que la coalición y la candidatura común tienen
como rasgo común que son la unión temporal de dos o más partidos políticos con
el fin de concurrir unidos a la competencia electoral, presentando la misma
candidatura para maximizar sus posibilidades de triunfo, con la diferencia de
que tratándose de candidaturas comunes únicamente se pacta la postulación del
mismo candidato; en cambio, en la coalición la reunión de los partidos
políticos equivale a que participan como si fuera uno solo, lo que influye por
ejemplo, en las prerrogativas que les son propias[18].
Asimismo, en la acción de inconstitucionalidad 61/2008 y sus acumuladas[19], este Tribunal Pleno reconoció que
si bien la candidatura común y la coalición constituyen mecanismos mediante los
cuales es posible que dos o más partidos políticos puedan postular a los mismos
candidatos, una y otra figura tienen importantes diferencias. En las
candidaturas comunes, la oferta política al electorado de cada uno de los
partidos políticos que participan no tiene que ser uniforme, mientras que en
las coaliciones los partidos políticos que se coaligan, no obstante las
diferencias que pueda haber entre ellos, llegan a un acuerdo con el objeto de
proponer al electorado una propuesta política identificable; en cambio, en el caso
de los candidatos comunes, cada partido político continúa sosteniendo su propia
plataforma electoral, sin tener necesariamente que formular una de carácter
común.
Con base en lo expuesto, debe decirse que no asiste la razón al Partido
Revolucionario Institucional, en virtud de que sus argumentos parten de una
lectura aislada del artículo 58 Bis que combate, así como del desconocimiento
de la identidad pero sobre todo de las distinciones que existen entre
candidatura común
y coaliciones.
En efecto, de la lectura al artículo 58 Bis se advierte que es claro en
establecer en su primer párrafo, que los partidos políticos, sin mediar
coalición, tendrán derecho a postular candidaturas comunes, lo que
evidencia en primer término, la aclaración expresada por el legislador de
distinguir candidatura común frente a coalición; lo que además se corrobora
porque en el propio Código, en sus artículos 59 a 65 Bis[20], se establecía la regulación expresa
de las coaliciones en el Estado de Puebla, lo que confirma que el legislador no
confundió esas formas de asociación partidaria pues en el Título Tercero del
ordenamiento las regulaba de manera independiente.
Aquí cabe aclarar que en virtud de que por extensión se declaró la
invalidez de los artículos 58 Ter y 59 a 65 Bis del Código Electoral de Puebla,
porque las entidades federativas no se encuentran facultadas para regular
cuestiones relacionadas con las coaliciones,
se debe estar a lo regulado en la Ley General de Partidos Políticos, que,
como ya se destacó, contiene todo un capítulo relativo a la figura de las
coaliciones, con base en el cual se advierte la existencia de elementos que
claramente prevén una distinción entre candidatura común y coaliciones.
Además, el hecho de que en el segundo párrafo del artículo 58 Bis cuestionado
se establezca que los partidos políticos que apoyen en común a un candidato
deberán contar con el consentimiento del órgano directivo indicado en los
Estatutos para aprobar dichas candidaturas, “o en su defecto, para aprobar
coaliciones o fusiones”, no significa que confunda esas figuras y que con ello
se haga nugatorio el derecho a coaligarse, pues dentro de la libertad de
configuración legislativa que le otorga el artículo 85 de la Ley General de
Partidos Políticos al Congreso de la Entidad, éste fijó las reglas que estimó
pertinentes para las candidaturas comunes; y esa referencia que especialmente
combate el partido político se entiende como el reconocimiento de la necesidad
de que esa forma de participación en candidatura común sea autorizada por los
órganos respectivos de cada instituto político, en términos de sus Estatutos,
pero no puede entenderse como que el legislador califique como equivalentes la
candidatura común y la coalición, haciendo nugatorio el derecho a coaligarse.
Es por tanto, una regla que simplemente exige que la participación en
candidatura común tenga el respaldo o consentimiento del órgano directivo que
corresponda.
Lo mismo ocurre con lo
dispuesto en párrafo tercero del artículo 58 Bis impugnado, que establece que
los partidos políticos que acuerden postular en común candidatos por el
principio de mayoría relativa, presentarán en lo individual lista de candidatos
a diputados por el principio de representación proporcional para su registro,
en los términos del propio Código. De donde se advierte que ese párrafo
solamente establece una distinción de la forma en que los partidos políticos
que participen en candidatura común, lo harán respecto de los candidatos por el
principio de mayoría relativa, frente a los candidatos a diputados por el
principio de representación proporcional, sin que de ahí se desprenda regla
alguna que limite la participación de los institutos políticos en coaliciones;
tan es así, que en el artículo 87 de la Ley General de Partidos Políticos se
establece cómo participarán los partidos políticos que se coaliguen para
postular candidatos a diputados de mayoría relativa, gobernador y miembros de
los ayuntamientos; en otras palabras, tanto el artículo reclamado, como la Ley
General demuestran la existencia de diferencias propias de las formas de
participación que se analizan y no significan exclusión de una frente a otra,
pero sobre todo, contrariamente a lo que aduce el actor, no hace nugatorio el
derecho a coaligarse.
Por lo que hace al
párrafo quinto de la norma combatida, que dispone que, con la finalidad de
garantizar el derecho de autodeterminación en la postulación de candidatos, que
asiste a los partidos políticos, éstos podrán postular candidatos comunes de
manera total o parcial; debe decirse que tampoco es inconstitucional, ya que no
obstruye la participación en coalición, en virtud de que se entiende emitida
dentro del ámbito de la libertad de configuración legislativa de la Entidad
Federativa, de ahí que se califica como un mecanismo de participación que no
contiene hipótesis alguna que no permita la participación a través de la
coalición, es decir, no existe supuesto normativo alguno que interfiera en la
decisión que los partidos políticos pueden tomar para participar en un proceso
electoral por medio de una figura o de otra; máxime que existen reglas
específicas en la Ley General de Partidos Políticos para participar por medio
de coalición.
El hecho de que el
legislador ordinario haya introducido a la disposición combatida reglas que
guarden semejanza con la coalición, no significa eliminación de esta figura o
hacer nugatoria su existencia, pues prevalece la distinción ya destacada
consistente en que tratándose de la candidatura común sólo se advierte el pacto
de postular a un mismo candidato; a diferencia de la coalición en donde las
reglas equivalen a que los partidos políticos coaligados participan como si
fuera uno solo.
Pero aún más,
suponiendo que fuese fundado el argumento que hace valer el partido político,
éste carecería de razón pues como ya se destacó, la Ley General de Partidos
Políticos en sus artículos del 87 al 92 regula la figura de las coaliciones; y,
en este sentido, se debe hacer énfasis en que el artículo 1 de esa Ley General
es claro en establecer que sus disposiciones son aplicables a partidos
políticos nacionales y locales, por lo que si ese derecho se hiciera nugatorio
en términos del Código reclamado, ello quedaría subsanado con la regulación de
esa Ley General.
En consecuencia, ante
lo infundado de los conceptos de invalidez hechos valer, ha lugar a reconocer
la validez del artículo 58 Bis del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla.
NOVENO. Tema 3. Regulación de debates públicos.
Morena combate lo
dispuesto en el artículo 224, primer y último párrafos del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, ya que afirma que
esa disposición regula en forma deficiente la realización de los debates que
organicen los medios de comunicación, por cuatro razones torales: a) Porque no prevé que los debates
deban ser obligatorios; b) Porque no
establece la obligación de invitar a todos los candidatos registrados al mismo
cargo de elección popular a participar en los debates; c) Porque sólo alude a los medios de comunicación de la Entidad, lo
que implica que no contempla la realización de debates por medios de
comunicación nacionales; y d) Porque
pretende reducir la realización de debates a uno solo.
Asimismo aclara que es
insuficiente que el inciso b) del párrafo quinto de la norma cuestionada disponga
que en los debates deban participar por lo menos dos candidatos de la misma
elección y que en la parte final del párrafo cuarto se establezca que la no
asistencia de uno o más de los candidatos a debates, no será causa para la no
realización de ellos; y que todo esto propiciará condiciones de inequidad,
porque provocará que no todos los candidatos sean invitados, pues todo ello, no
subsana los vicios del artículo combatido.
El precepto
cuestionado del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de
Puebla, es del tenor siguiente:
“Artículo 224. En la elección de Gobernador, el Consejo
General organizará por lo menos un debate público que se llevará a cabo previo
acuerdo de los partidos políticos y candidatos, por conducto de sus
representantes acreditados, debiendo propiciar la existencia de condiciones
para su realización; así como acordar lineamientos y plazos que regirán los
mismos.
En los términos del lineamiento que se apruebe, el Consejo General
promoverá, a través de los consejos distritales y municipales, la celebración
de debates entre candidatos a diputados locales y presidentes municipales.
Los debates a candidatos para la elección de Gobernador, deberán ser
transmitidos por las concesionarias locales de uso público; no obstante, las
señales difundidas podrán ser utilizadas, en vivo y en forma gratuita, por las
demás concesionarias de radio y televisión, así como por otros concesionarios
de telecomunicaciones.
En relación a los debates organizados por el Instituto su transmisión
por los medios de comunicación será gratuita y se llevará a cabo de forma
íntegra y sin alterar los contenidos. La no asistencia de uno o más de los
candidatos invitados a estos debates no será causa para la no realización del
mismo.
Los medios de comunicación de la Entidad
podrán organizar libremente debates entre candidatos, siempre y cuando cumplan
con lo siguiente:
a) Se comunique al Instituto.
b) Participen por lo menos dos candidatos de la misma elección.
c) Se establezcan condiciones de equidad en el formato”.
También es necesario
transcribir los artículos 1 y 218 de la Ley General de Instituciones y
Procedimientos Electorales, que a la letra establecen:
“Artículo 1.
1. La presente Ley es de orden público y de observancia general en el
territorio nacional y para los Ciudadanos que ejerzan su derecho al sufragio en
territorio extranjero. Tiene por objeto establecer las disposiciones aplicables
en materia de instituciones y procedimientos electorales, distribuir
competencias entre la Federación y las entidades federativas en estas materias,
así como la relación entre el Instituto Nacional Electoral y los Organismos
Públicos Locales.
2. Las disposiciones de la presente Ley son aplicables a las elecciones
en el ámbito federal y en el ámbito local respecto de las materias que
establece la Constitución.
3. Las Constituciones y leyes locales se ajustarán a lo previsto en la
Constitución y en esta Ley.
4. La renovación de los poderes Ejecutivo y Legislativo de la
Federación, así como las correspondientes a los poderes Ejecutivo, Legislativo
y de los Ayuntamientos en los estados de la Federación, y del Jefe de Gobierno,
diputados a la Asamblea Legislativa y los jefes delegacionales del Distrito
Federal, se realizarán mediante elecciones libres, auténticas y periódicas,
mediante sufragio universal, libre, secreto y directo”.
“Artículo 218.
1. El Consejo General organizará dos debates obligatorios entre todos
los candidatos a la Presidencia de la República y promoverá, a través de
los consejos locales y distritales, la celebración de debates entre candidatos
a senadores y diputados federales.
2. Para la realización de los debates obligatorios, el Consejo General
definirá las reglas, fechas y sedes, respetando el principio de equidad entre
los candidatos.
3. Los debates obligatorios de los
candidatos al cargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, serán
transmitidos por las estaciones de radio y televisión de las concesionarias de
uso público. Los concesionarios de uso comercial deberán transmitir dichos
debates en por lo menos una de sus señales radiodifundidas cuando tengan una
cobertura de cincuenta por ciento o más del territorio nacional. Las señales de
radio y televisión que el Instituto genere para este fin podrán ser utilizadas,
en vivo y en forma gratuita, por los demás concesionarios de radio y
televisión, así como por otros concesionarios de telecomunicaciones. El
Instituto realizará las gestiones necesarias a fin de propiciar la transmisión
de los debates en el mayor número posible
de estaciones y canales.
4. En los términos que dispongan las
leyes de las entidades federativas, los consejos generales de los Organismos
Públicos Locales, organizarán debates entre todos los candidatos a Gobernador o
Jefe de Gobierno del Distrito Federal; y promoverán la celebración de debates
entre candidatos a diputados locales, presidentes municipales, Jefes
Delegacionales y otros cargos de elección popular, para lo cual las señales
radiodifundidas que los Organismos Públicos Locales generen para este fin
podrán ser utilizadas, en vivo y en forma gratuita, por los demás
concesionarios de radio y televisión, así como por otros concesionarios de
telecomunicaciones.
5. En el supuesto del párrafo
anterior, los debates de los candidatos a Gobernador y Jefe de Gobierno del
Distrito Federal, deberán ser transmitidos por las estaciones de radio y
televisión de las concesionarias locales de uso público, en la entidad
federativa de que se trate. El Instituto promoverá la transmisión de los
debates por parte de otros concesionarios de radiodifusión con cobertura en la
entidad federativa que corresponda y de telecomunicaciones.
6. Los medios de comunicación
nacional y local podrán organizar libremente debates entre candidatos, siempre
y cuando cumplan con lo siguiente:
a) Se comunique al Instituto o a los
institutos locales, según corresponda;
b) Participen por lo menos dos
candidatos de la misma elección, y
c) Se establezcan condiciones de
equidad en el formato.
7. La transmisión de los debates por
los medios de comunicación será gratuita y se llevará a cabo de forma íntegra y
sin alterar los contenidos. La no asistencia de uno o más de los candidatos
invitados a estos debates no será causa para la no realización del mismo”.
El artículo 1 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales,
prevé en la parte que interesa, que es de orden público y de observancia
general en el territorio nacional; que tiene por objeto establecer las
disposiciones aplicables en materia de instituciones y procedimientos
electorales, distribuir competencias entre la Federación y las Entidades
Federativas en esas materias, así como la relación entre el Instituto Nacional
Electoral y los organismos públicos electorales; y que las disposiciones de la
Ley son aplicables a las elecciones en el ámbito federal y en el ámbito local
respecto de las materias que prevé la Constitución y que las Constituciones y
leyes locales se ajustarán a lo previsto en la Constitución Federal y en esa
Ley General.
Por otro lado, el artículo 218 de la Ley General de Instituciones y
Procedimientos Electorales, contiene las reglas de los debates y esa
disposición ya fue motivo de análisis por este Tribunal Pleno al resolver la
acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas 26/2014, 28/2014 y
30/2014[21], en donde se sostuvo lo que a
continuación se reproduce:
“(…).
DÉCIMO TERCERO. Constitucionalidad
de la permisión para que los medios de comunicación nacional y local organicen
libremente debates con la participación de al menos dos candidatos. En este
considerando se analizará el artículo 218, numeral 6, inciso b), de la Ley de
Instituciones y Procedimientos Electorales, cuyo texto es el siguiente (para su
mejor comprensión, se transcribe íntegramente su contenido):
LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES
CAPÍTULO VIII
De los Debates
‘Artículo 218’. (Se transcribe).
El Partido de la Revolución Democrática y el Partido del Trabajo en su
respectivo decimosexto concepto de invalidez, esencialmente argumentan que esta
disposición (en la parte subrayada) es inconstitucional porque:
No obliga a que se convoque a los debates a todos los candidatos.
Basta la presencia de dos candidatos para que se lleve a cabo el
debate.
Podría propiciar dar un sesgo al debate para adquirir tiempo en radio y
televisión para fines electorales en forma indebida al no dar participación en
el debate a todos los candidatos.
Podría generar que solamente dos candidatos acuerden el formato en que
se desarrolle el debate.
Atenta contra el principio de equidad que postula el primer párrafo de
la fracción II del artículo 41 constitucional en los siguientes términos: ‘II.
La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera
equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades…’.
Para analizar los anteriores argumentos, también se tiene presente que
el artículo 73, fracción XXIX-U, de la Constitución Federal, y el inciso d), de
la fracción II, del artículo Segundo transitorio del decreto de reformas
constitucionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero
de 2014, los cuales disponen lo siguiente:
CONSTITUCIÓN FEDERAL
(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 10 DE FEBRERO DE 1944)
‘Art. 73’. (Se transcribe)
‘SEGUNDO’. (Se transcribe).
Ahora bien, son infundados los argumentos sintetizados, ya que los
referidos partidos políticos pierden de vista que el párrafo 7 del propio
artículo 218, implícitamente obliga a que se cite al respectivo debate a todos
los candidatos participantes en la elección, ya que al disponer que ‘La no
asistencia de uno o más de los candidatos invitados a estos debates no será
causa para la no realización del mismo.’; esto significa que existe la
obligación de convocar a su realización a la totalidad de los aspirantes en la
contienda, pues de otra forma no se explicaría la prevención en el sentido de
que la inasistencia de alguno de ellos no motivaría la cancelación de la
transmisión del evento.
Además, el inciso c), del párrafo 6, del propio artículo 218, establece
la obligación legal de que en los debates ‘Se establezcan condiciones de equidad
en el formato.’; lo cual implica que, para su
realización, no basta con que simplemente se convoque a los candidatos
interesados, sino que es menester llevar a cabo todos los actos necesarios para
que exista acuerdo sobre los términos concretos de su verificación, todo ello
bajo la supervisión de la autoridad electoral, pues para tal fin se prevé que
en cualquier caso, previamente a su programación, ‘Se comunique al Instituto o
a los institutos locales, según corresponda;’; pues lógicamente esta intervención
de la autoridad constituye un medio de control de la legalidad de la
organización de estos encuentros públicos entre los candidatos a una elección.
En suma, cuando el artículo 218 párrafo 6, inciso b); de la Ley General
de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone que los medios de
comunicación nacional y local podrán organizar libremente debates entre
candidatos, siempre y cuando participen por lo menos dos candidatos de la misma
elección; debe entenderse que existe la obligación de los organizadores de
convocar en forma fehaciente, a todos los candidatos registrados para el mismo
cargo, pues solamente de esta forma se satisface el principio de imparcialidad
que debe regir en este tipo de eventos públicos.
(…)”.
De la transcripción
que antecede se desprende que este Tribunal Pleno declaró infundados los
conceptos de invalidez que partidos políticos hicieron valer en contra del
artículo 218 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales,
por las siguientes razones:
a) Porque el
párrafo 7 del artículo 218, implícitamente obliga a que se cite al respectivo
debate a todos los candidatos participantes en la elección, pues dispone que: “La no asistencia de uno o más de los
candidatos invitados a estos debates no será causa para la no realización del
mismo.”; lo que significa que existe la obligación de convocar a su
realización a la totalidad de los aspirantes en la contienda.
b) Porque el
inciso c), del párrafo 6, de la disposición 218, establece la obligación legal
de que en los debates “Se establezcan
condiciones de equidad en el formato.”; lo cual implica que, para su realización, no basta con que simplemente se
convoque a los candidatos interesados, sino que es menester llevar a cabo todos
los actos necesarios para que exista acuerdo sobre los términos concretos de su
verificación, todo ello bajo la supervisión de la autoridad electoral, pues
para tal fin se prevé que en cualquier caso, previamente a su programación, “Se comunique al Instituto o a los
institutos locales, según corresponda;”.
c) Que la
intervención de la autoridad electoral constituye un medio de control de la
legalidad de la organización de estos encuentros públicos entre los candidatos
a una elección.
d) Que
cuando el artículo 218 párrafo 6, inciso b) dispone que los medios de
comunicación nacional y local podrán organizar libremente debates entre
candidatos, siempre y cuando participen por lo menos dos candidatos de la misma
elección; debe entenderse que existe la obligación de los organizadores de
convocar en forma fehaciente, a todos los candidatos registrados para el mismo
cargo, pues solamente de esta forma se satisface el principio de imparcialidad
que debe regir en este tipo de eventos públicos.
Precisado lo anterior,
debe decirse que no asiste la razón al partido político, porque de la lectura a
la norma cuestionada no se advierte referencia alguna de la que pudiera
desprenderse que no existe
la obligación de invitar a todos los candidatos registrados para el mismo cargo
de elección popular, pues en toda su redacción se alude en general, al término
“candidatos”. Además, con base en el precedente indicado, el enunciado: “La no asistencia de uno o más de los
candidatos invitados a estos debates no será causa para la no realización del
mismo”, se ha interpretado en el sentido de que existe la obligación de
convocar a los debates a la totalidad de los aspirantes en la contienda, ya que
de otra forma no se explicaría la prevención consistente en que la inasistencia
de alguno de ellos no motivaría la cancelación del evento.
Incluso, el último
párrafo de la norma combatida guarda similitud con lo dispuesto en el inciso c)
del párrafo 6 del artículo 218 de la Ley General, pues ambos prevén: “se establezcan condiciones de equidad en el
formato”, de donde este Tribunal
Pleno determinó que implica que para su realización, no basta con que
simplemente se convoque a los candidatos interesados sino que es menester
llevar a cabo todos los actos necesarios para que exista acuerdo sobre los
términos concretos de su verificación.
En consecuencia, lo
razonado en el precedente transcrito sirve para desestimar las argumentaciones
que hace valer Morena, de ahí que los supuestos normativos que combate no
conducen a interpretar la disposición combatida en el sentido de que no existe
obligación de invitar a todos los candidatos registrados para el mismo cargo de
elección popular.
Tampoco asiste la
razón al partido político en cuanto argumenta que el artículo 224 pretende
reducir la realización de los debates a uno solo, cuando de acuerdo con la
primera parte del inciso d), fracción II del artículo segundo transitorio de la
reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, se entiende que
debe existir la realización de al menos dos debates de carácter obligatorio
organizados por las autoridades electorales; y que de igual forma no se prevé
que los debates sean obligatorios.
Al respecto, el
artículo segundo transitorio, fracción II, inciso d) del Decreto de reforma a
la Constitución Federal de diez de febrero de dos mil catorce, establece lo
siguiente:
“SEGUNDO. El Congreso de la Unión deberá expedir las normas
previstas en el inciso a) de la fracción XXI, y en la fracción XXIX-U del
artículo 73 de esta Constitución, a más tardar el 30 de abril de 2014. Dichas
normas establecerán, al menos, lo siguiente:
(…).
II. La ley general que regule los procedimientos electorales:
(…).
d) Los términos en que habrán de realizarse debates de carácter
obligatorio entre candidatos, organizados por las autoridades electorales; y
las reglas aplicables al ejercicio de la libertad de los medios de comunicación
para organizar y difundir debates entre candidatos a cualquier cargo de
elección popular. La negativa a participar de cualquiera de los candidatos en
ningún caso será motivo para la cancelación o prohibición del debate
respectivo. La realización o difusión de debates en radio y televisión, salvo
prueba en contrario, no se considerará como contratación ilegal de tiempos o
como propaganda encubierta;
(…)”.
Como se indicó, no
asiste la razón al partido político, ya que la norma combatida sí respeta lo
ordenado en el artículo segundo transitorio de la reforma constitucional que
refiere, en cuanto prevé la realización “de debates de carácter obligatorio”
entre candidatos, organizados por las autoridades electorales; esto porque el
primer párrafo del artículo 224 reclamado ordena que el Consejo General
organizará por lo menos un debate público,
de donde se entiende que reconoce la posibilidad de la realización de más de un
debate, no ordena que sólo existirá un debate; la redacción entonces de la
norma no limita la posibilidad de la realización de dos debates como afirma el
actor.
Por otro lado, la
circunstancia de que la disposición no utilice el término “obligatorios”, o
“debates obligatorios”, no significa que éstos no lo sean, pues como se apuntó
párrafos arriba, lo dispuesto en la reforma constitucional de diez de febrero
de dos mil catorce, concretamente lo ordenado en el artículo segundo
transitorio transcrito, obliga a las entidades federativas, de donde se
comprende que la obligatoriedad de esos eventos deriva de la propia
Constitución Federal.
Por último, es
infundado el argumento en el que señala que la norma combatida en su último
párrafo sólo alude a los medios de comunicación de la Entidad, por lo que no
incluye a medios nacionales de comunicación y que por ello debe declararse la
invalidez para suprimir la referencia a la palabra
“de la Entidad”.
Es verdad que la
disposición sólo alude a los medios de comunicación de la Entidad, en cuanto a
la organización libre de debates; sin embargo, tiene que analizarse y aplicarse
de manera conjunta con lo que prevé la Ley General de Instituciones y
Procedimientos Electorales, que en su artículo 218, numeral 6, alude tanto a
medios de comunicación nacional y local, y esa referencia implica el
reconocimiento de que ambos medios de comunicación pueden organizar debates,
sujetos desde luego a los requisitos que el propio numeral prevé, a saber, que
se comunique al Instituto Nacional Electoral o a los institutos locales, según
corresponda, que participen por lo menos dos candidatos de la misma elección, y
que se establezcan condiciones de equidad en el formato. Máxime que ese
ordenamiento general, como se ha subrayado, es aplicable tanto a las elecciones
de carácter federal como locales.
Por tanto, son
infundados los argumentos con los que se pretendió demostrar la
inconstitucionalidad del artículo 224, primer y último párrafos del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, por lo que se
reconoce su validez.
DÉCIMO. Tema 4. Informes de los observadores electorales.
El partido político
Morena impugna el artículo 200 del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, porque en su opinión priva de efectos
jurídicos sobre el proceso electoral y sus resultados, a todo documento o
información que presenten los observadores electorales, lo que sin duda
violenta los derechos inherentes a su función de observación electoral plena en
el proceso electoral y, eventualmente, implica crear una ficción legal, pero
inconstitucional e inconvencional, que priva a los ciudadanos y demás actores
del proceso electoral del derecho a conocer la verdad, según la versión no
oficial de ciudadanos mexicanos debidamente acreditados ante la autoridad
electoral, respecto de determinados actos concernientes a su desempeño; por
ello, esa disposición transgrede los artículos 1, 6 párrafos primero, segundo y
cuarto apartado A, fracción I, 7, 41 base V, apartado A, primer párrafo, 116
fracción IV inciso b) y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en relación con los artículos 1 y 13, párrafo 1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
El artículo combatido
se reproduce a continuación:
“Artículo 200. En ningún caso, los informes, juicios, opiniones
o conclusiones de los observadores tendrán efectos jurídicos sobre el proceso
electoral y sus resultados”.
La
disposición transcrita establece que los informes, juicios, opiniones o
conclusiones de los observadores, en ningún caso tendrán efectos jurídicos
sobre el proceso electoral y sus resultados.
Por otra parte, el artículo 41, fracción V,
apartado C, numeral 8 de la Constitución Federal[22], ordena que la
organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través
del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos locales, en los
términos que establece la propia Constitución; y que ejercerán sus funciones
entre otras materias, sobre observación electoral.
Es importante indicar que el propio Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, prevé en su artículo
14 que es derecho de los ciudadanos poblanos y exclusivo de los ciudadanos
mexicanos, participar como observadores en las actividades electorales de la
Entidad, conforme a las reglas previstas en el diverso 196 de ese Código, que
enumera los requisitos a satisfacer para aquellos que pretendan actuar como
observadores electorales; esas disposiciones son del tenor siguiente:
“Artículo 14. Es derecho
preferente de los ciudadanos poblanos y exclusivo de los ciudadanos mexicanos,
participar individualmente o a través de las agrupaciones a las que
pertenezcan, como observadores en las actividades electorales en la Entidad,
conforme a las reglas establecidas en el artículo 196 de este Código y en la
forma y términos que al efecto determine el Consejo General para cada proceso
electoral”.
“Artículo 196. En términos de
lo dispuesto por el artículo 14 de este Código, los ciudadanos que pretendan
actuar como observadores electorales, deberán sujetarse a la normatividad
aplicable, debiendo satisfacer lo siguiente:
I. Presentar solicitud de registro en
forma personal o a través de la agrupación a la que pertenezcan, ante el
Consejo Distrital correspondiente a su domicilio, o en forma concurrente ante
el Consejo General, conforme los plazos que establezca la legislación
aplicable, los acuerdos y lineamientos que expida el Instituto Nacional
Electoral. La solicitud deberá contener:
a) Los datos de identificación
personal;
b) Los motivos de su participación y
el ámbito territorial donde efectuarán su observación;
c) El nombre, en su caso, de la
organización a la que pertenezcan.
d) La manifestación expresa que de
obtener el registro, se conducirán conforme a los principios rectores y sin
vínculos con partido político u organización política alguna.
II. Procederá otorgar el registro a
los solicitantes que además cumplan con los requisitos siguientes:
a) Ser ciudadanos mexicanos en pleno
goce de sus derechos civiles
y políticos.
b) No ser ni haber sido miembros de
dirigencias nacionales, estatales o municipales, de organización o partido
político alguno en los tres años anteriores a la elección;
c) No ser, ni haber sido candidato a
puesto de elección popular en los tres años anteriores a la elección.
d) Estar inscrito en el Registro
Federal de Electores; debiendo acompañar a su solicitud, copia de su credencial
para votar.
e) Asistir a los cursos de
capacitación, preparación o información que imparta el Instituto Nacional
Electoral y el Instituto o las propias organizaciones a las que pertenezcan los
observadores electorales, bajo los lineamientos y contenidos que en su caso se
determinen.
f) (Derogado).
III. Deberán abstenerse, los ciudadanos acreditados como observadores
en los procesos electorales locales, de:
a) Sustituir u obstaculizar a las autoridades electorales en el
ejercicio de sus funciones o interferir en el desarrollo de las mismas;
b) Hacer proselitismo de cualquier tipo o manifestarse en favor de
partido político o candidato alguno;
c) Externar cualquier expresión de ofensa, difamación o calumnia en
contra de las instituciones, autoridades federales, estatales, municipales y
electorales, partidos políticos o candidatos; y
d) Declarar el triunfo de partido político o candidato alguno.
IV. Los observadores electorales podrán presentarse el día de la
jornada electoral con sus acreditaciones e identificaciones en una o varias
casillas, así como en el local de los Consejos correspondientes, pudiendo
observar los siguientes actos:
a) Instalación de la Casilla;
b) Desarrollo de la votación;
c) Escrutinio y cómputo en la Casilla;
d) Recepción de escritos de incidentes y protesta;
e) Fijación de resultados de la votación en el exterior de la Casilla;
f) Clausura de la Casilla; y
g) Lectura en voz alta de los resultados en el Consejo General,
Distrital
o Municipal.
V. En su caso, las organizaciones a las que pertenezcan los
observadores electorales, deberán declarar el origen, monto y aplicación del
financiamiento que obtengan para el desarrollo de sus actividades relacionadas
directamente con la observación electoral que realicen, mediante informe que
presenten al Consejo General; conforme los plazos que la legislación aplicable,
acuerdos y lineamientos expida el Instituto Nacional Electoral.
El Consejo General resolverá cualquier planteamiento que pudiera
presentarse por parte de los ciudadanos o las organizaciones interesadas en
acreditarse como observadores electorales”.
De la fracción III del
artículo 196 transcrito se prevén como obligaciones de los ciudadanos
acreditados como observadores en los procesos electorales, entre otras, que
deberán abstenerse de:
· Sustituir u obstaculizar a las autoridades electorales en el ejercicio de sus funciones o interferir en el desarrollo de las mismas;
· Declarar el triunfo de partido político o candidato alguno.
Por su parte, la
fracción IV de la misma disposición, ordena que los observadores electorales
podrán presentarse el día de la jornada electoral con sus acreditaciones e
identificaciones en una o varias casillas, así como en el local de los consejos
correspondientes pudiendo observar los siguientes actos:
a)
Instalación de la Casilla;
b)
Desarrollo de la votación;
c)
Escrutinio y cómputo en la Casilla;
d) Recepción
de escritos de incidentes y protesta;
e) Fijación
de resultados de la votación en el exterior de la Casilla;
f) Clausura
de la Casilla; y
g) Lectura
en voz alta de los resultados en el Consejo General, Distrital o Municipal.
De acuerdo con la
regulación que se prevé respecto de los observadores electorales, se tiene que
se trata de una forma de participar por parte de los ciudadanos, en lo
individual o por medio de la organización a la que pertenezcan, en los actos de
desarrollo del proceso electoral en la Entidad, pues pueden observar los actos
consistentes en: la instalación de la casilla; el desarrollo de la votación; el
escrutinio y cómputo en la casilla; la recepción de escritos de incidentes y
protesta; la fijación de resultados de la votación en el exterior de la
casilla; la clausura de la casilla; y la lectura en voz alta de los resultados
en el Consejo General, Distrital o Municipal.
Como su nombre lo
indica, los observadores electorales, son las personas encargadas de seguir
determinado acontecimiento, en el caso, de carácter político o de proceso
electoral, para dar relación de él; y esto explica que la norma combatida
establezca que los informes, juicios, opiniones o conclusiones de los
observadores en ningún caso, tendrán efectos jurídicos sobre el proceso
electoral y sus resultados.
En efecto, no asiste
la razón a Morena en cuanto impugna el artículo 200 del Código de Instituciones
y Procesos Electorales del Estado de Puebla, pues considera que restarle
efectos jurídicos a los informes, juicios, opiniones o conclusiones de los
observadores, equivale a privar a los ciudadanos y demás actores del proceso
electoral, del derecho a conocer la verdad, según la versión no oficial, lo que
corresponde a una lectura equivocada de la norma combatida y un desconocimiento
de la labor de los observadores electorales, porque si bien éstos al poder
observar los actos del proceso electoral ya señalados, están presentes ahí, por
razones de transparencia, ello no significa que su labor de observadores
sustituya la función que corresponde al Instituto Electoral del Estado que,
como organismo público, se le encomienda constitucionalmente la función estatal
de organizar las elecciones, la que debe realizar respetando los principios
rectores de
la legalidad, la imparcialidad, la objetividad, la certeza, la independencia y
la máxima publicidad. Y este último principio, el de máxima publicidad, es la
exigencia constitucional de manejar con transparencia y con la difusión
necesaria, toda la información derivada de los actos del proceso electoral, tan
es así, que la fracción VI del artículo 8 del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla, entiende por máxima publicidad que
toda la información en posesión del Instituto será pública, completa, oportuna
y accesible, sujeta a un claro régimen de excepciones que deberán estar
definidas y ser además legítimas
y estrictamente necesarias en una sociedad democrática.
Por ello, si se
reconociera, como lo exige Morena, a los informes de los observadores
electorales los efectos jurídicos que exige, ello equivaldría a que éstos se
sustituyeran a la autoridad administrativa, cuando la naturaleza de su función
no lo permite y cuando tienen como obligación abstenerse de sustituir a las
autoridades electorales en el ejercicio de sus funciones.
Además, no existe
violación al principio de certeza y legalidad electorales, pues se parte de la
base de que el proceso electoral y sus resultados están a cargo de un organismo
público local que goza de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus
decisiones y que realiza su función con base en los preceptos constitucionales
y legales que rigen su actuación; de donde se entiende que existe entonces, un
marco constitucional y legal con base en el cual actúa y, por ello, no puede
darse violación al principio de legalidad, el cual en términos del artículo 8
del Código que se analiza, consiste en la adecuación estricta a la ley de todas
las actuaciones de las autoridades electorales, de los ciudadanos y de los
partidos políticos. Por lo mismo, tampoco puede existir violación al principio
de certeza electoral, ya que la diversa fracción IV del artículo 8 del Código,
lo conceptúa como aquél principio que obliga a realizar la función electoral
con estricto apego a los hechos y las normas, a fin de que sean fidedignos, confiables
y verificables.
En ese contexto, el
Instituto Estatal Electoral está obligado a observar esos principios y, por
ende, no pueden actualizarse las violaciones que aduce el partido político,
pues además parten de la suposición de que sólo los observadores electorales
pueden proporcionar o pueden tener el material o los elementos
que demuestran la realidad de los hechos en un proceso electoral, cuando todo
los actos que lo componen, se entienden llevados a cabo por el organismo
encargado de su realización, es decir, por el Instituto Electoral del Estado de
Puebla.
Aún más, el argumento
de Morena también implica el desconocimiento de lo dispuesto en la fracción VI
del artículo 41 de la Constitución Federal, que prevé que para garantizar los
principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones
electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos
que señalen la propia Constitución y las leyes ordinarias y que dicho sistema
dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y
garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar,
ser votados y de asociación; por tanto, en el supuesto de que hubieren
irregularidades dentro de un proceso electoral, existen los medios de impugnación
correspondientes para su regularización y sanción, con la consecuente
protección de los derechos fundamentales que el partido actor pretende proteger
con su alegato.
Por tanto, otorgar
efectos jurídicos a los informes y documentos presentados por los observadores
electorales, equivaldría primero, a dotar a esos ciudadanos de una naturaleza
que no les corresponde y desconocer que es al Instituto Electoral del Estado, a
quien compete la organización, vigilancia y máxima publicidad de los actos propios
del proceso electoral; de ahí lo infundado del concepto de invalidez de que
se trata.
Por último, no existe
violación a lo dispuesto en los artículos 1 y 13, párrafo 1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, que establecen la obligación de los Estados
parte de respetar los derechos y libertades reconocidos en la Convención; así
como que toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y expresión.
Esas disposiciones son del tenor siguiente:
“Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas
o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento o cualquier otra condición social.
2. Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano”.
“Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de
expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras ya sea
oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección.
(…)”.
En efecto, como se
indicó, no existe violación a ese instrumento internacional porque el artículo
1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, lo que establece es una
obligación general de respetar los derechos y libertades reconocidos en ella,
así como alude a la no discriminación; sin que en el caso, de la lectura al
concepto de invalidez se advierta línea alguna en la que se aduzca algún problema
de discriminación o de desigualdad, pues lo único demandado por el partido
político es el reconocimiento
de efectos jurídicos a los informes, juicios, opiniones o conclusiones de los
observadores electorales.
Por lo que se refiere
al diverso 13, numeral 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no
existe transgresión porque no se está privando a las personas de su derecho a
la libertad de pensamiento y de expresión, ni de información, pues de acuerdo
con lo razonado, reconocer efectos jurídicos a los documentos generados por los
observadores equivaldría a que éstos se sustituyan a la autoridad
administrativa, cuando la naturaleza de su función no lo permite; pero sobre
todo, la norma no está ordenando que esos documentos no puedan ser difundidos o
de conocimiento general, que es precisamente lo que protege la Convención.
Por lo razonado, se
reconoce la validez del artículo 200 del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla.
DÉCIMO PRIMERO. Tema 5. Suspensión del derecho al voto.
En el segundo concepto
de invalidez de su demanda, Movimiento Ciudadano impugna la constitucionalidad
del artículo 13, fracción I del Código de Instituciones y Procesos Electorales
del Estado de Puebla, porque establece que están impedidos para votar los
ciudadanos que estén sujetos a proceso penal por delito que merezca sanción
corporal, desde que se dicte el auto de formal prisión o desde la fecha del
auto de vinculación a proceso; y que lo anterior es así, porque la Suprema
Corte al resolver la contradicción de tesis 6/2008-PL sostuvo en esencia, que
el artículo 38, fracción II de la Constitución Federal (que prevé la suspensión
del derecho a votar cuando el gobernado se encuentre privado de su libertad),
debe entenderse en armonía con el principio de presunción de inocencia y que
una interpretación diversa implicaría asumir una premisa contraria al derecho
de los ciudadanos a votar, por el simple hecho de estar sujeto a un proceso
criminal con motivo del dictado de un auto de formal prisión, sin distinguir la
especial situación del procesado consistente en que se encuentre o no privado
materialmente de su libertad; sobre todo si se toma en cuenta, como lo sostuvo
ya la Suprema Corte, que el artículo 38 constitucional no ha sido modificado, pero
sí aquellas disposiciones que aluden al principio de presunción de inocencia,
es decir, los artículos 19 y 20 de la propia Constitución, por lo que la
porción normativa impugnada deviene inconstitucional al contravenir la
interpretación y alcances que se le ha conferido al derecho al voto. Además, la
disposición contiene una restricción indebida y desproporcionada que no resulta
acorde con una interpretación conforme en términos del artículo 1
constitucional, y tampoco es acorde con lo resuelto por el Tribunal Pleno en el
precedente
ya indicado.
Asimismo, en el tercer
concepto de invalidez ese partido político combate la fracción IV del artículo
13 del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla,
porque prevé que están impedidos para votar los ciudadanos que se encuentren en
el supuesto de ser prófugos de la justicia, desde que se dicte la orden de
aprehensión o reaprehensión, hasta la prescripción de la acción penal, lo que
viola los artículos 14, 16, 19 y 20 de la Constitución Federal, por el
contenido y alcances que el legislador local otorga a la calidad de prófugo de
la justicia, ya que la porción normativa impugnada considera como prófugo de la
justicia tanto a quienes se les hubiera dictado una orden de aprehensión como
de reaprehensión; empero, el simple
dictado de esos proveídos no puede interpretarse como lo asume el legislador
local, en el sentido de que por el solo dictado de esas órdenes, se deba
considerar al inculpado o acusado automáticamente como prófugo de la justicia.
Y que asumir esa
posición contravendría el principio de presunción de inocencia reconocido en la
Constitución Federal, ya que al procesado se le otorgaría una calidad a partir
de la cual se carece, puesto que para ello es menester demostrar que éste sea sustraído
de la acción de la justicia, es decir, el dictado de esos proveídos no implica
que la persona tenga por sí misma, la calidad de prófugo de la justicia y de
esta manera se encuentre impedido para ejercer su derecho fundamental de votar;
por el contrario, asumir la premisa referida sería tanto como pensar que todo
aquel al que se le hubiese dictado una orden de esa índole, se encuentre
suspendido en ese derecho fundamental, lo que es tanto como interpretar de
manera contraria, lo sustentado por la Suprema Corte en la contradicción de
tesis 6/2008-PL.
Al respecto, el
artículo 13 del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de
Puebla, en sus fracciones I y IV, establece lo siguiente:
“Artículo 13. Están impedidos para votar los ciudadanos que se
encuentren en alguno de los supuestos siguientes:
I. Estar sujetos a proceso penal por delito que merezca sanción
corporal, desde que se dicte el auto de formal prisión o desde la fecha del
auto de vinculación a proceso;
(…).
IV. Ser prófugos de la justicia, desde que se dicte la orden de
aprehensión o reaprehensión, hasta la prescripción de la acción penal;
(…)”.
La
disposición materia de impugnación en su primera fracción prevé que están
impedidos para votar los ciudadanos que se encuentren en el supuesto de estar
sujetos a proceso penal por delito que merezca sanción corporal desde que se
dicte el auto de formal prisión o desde la fecha del auto de vinculación a
proceso.
Por
otro lado, el artículo 38 de la Constitución Federal, es del tenor siguiente:
“Artículo 38. Los derechos o prerrogativas de los ciudadanos se
suspenden:
I. Por falta de cumplimiento, sin causa justificada, de cualquiera de
las obligaciones que impone el artículo 36. Esta suspensión durará un año y se
impondrá además de las otras penas que por el mismo hecho señalare la ley;
II. Por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca
pena corporal, a contar desde la fecha del auto de formal prisión;
III. Durante la extinción de una pena corporal;
IV. Por vagancia o ebriedad consuetudinaria, declarada en los términos
que prevengan las leyes;
V. Por estar prófugo de la justicia, desde que se dicte la orden de
aprehensión hasta que prescriba la acción penal; y
VI. Por sentencia ejecutoria que imponga como pena esa suspensión.
La ley fijará los casos en que se pierden, y los demás en que se
suspenden los derechos de ciudadano, y la manera de hacer la rehabilitación”.
Dicho precepto
constitucional prevé los supuestos en que podrán suspenderse los derechos o
prerrogativas de los ciudadanos mexicanos. Así, en la fracción I se señala que
el caso de falta de incumplimiento de las obligaciones de los ciudadanos; en la
fracción II regula el estar sujeto a un proceso criminal que merezca pena
corporal y se cuente con un auto de formal prisión; la fracción III establece
el supuesto de extinción de una pena corporal; la fracción IV alude a la
vagancia o ebriedad declarada; la fracción V prevé el supuesto de estar prófugo
de la justicia desde que se dicta la orden de aprehensión hasta que prescriba
la acción penal; y la fracción VI mandata dicha suspensión cuando se imponga
como una pena por sentencia ejecutoriada.
Ahora bien, esta
Suprema Corte ya se ha pronunciado sobre algunas de esas fracciones; en
particular, sobre el contenido y debida interpretación de los supuestos
regulados en las fracciones II, III y VI, sin que haya abundado o explicitado
el contenido de la fracción V que ahora nos ocupa.
En un primer momento, en la acción de inconstitucionalidad 33/2009 y
sus acumuladas 34/2009 y 35/2009[23], resuelta el veintiocho de mayo de
dos mil nueve, la Suprema Corte interpretó las fracciones II, III
y VI del citado artículo 38 de la Constitución Federal y consideró que éstas no
debían confundirse, sino que obedecían a razones y supuestos diversos,
destacando que su aplicación tiene prevalencia normativa frente a otros
preceptos constitucionales o secundarios. En la sentencia se puede leer lo
siguiente:
“(…).
Ahora bien, precisado lo anterior,
cabe destacar que la Constitución Federal en su artículo 38 contempla tres
causas distintas que pueden provocar la suspensión de derechos políticos, a
saber:
La suspensión derivada de la sujeción
a proceso por delito que merezca pena corporal (fracción II), la que
convencionalmente podría conceptuarse como una consecuencia accesoria de la
sujeción a proceso y no como pena, sanción o medida cautelar, pues su
naturaleza y finalidad no responden a la de estos últimos conceptos.
La suspensión derivada de una condena
con pena privativa de libertad (fracción III), que tiene la naturaleza de una
pena o sanción accesoria, es decir, no es una pena que se impone en forma
independiente, sino una sanción que se deriva –por ministerio de ley- de la
imposición de una pena privativa de la libertad la que vendrá a ser la pena
principal, respecto a la suspensión como pena accesoria.
La suspensión que se impone como pena
autónoma, concomitantemente o no con una pena privativa de libertad (fracción
VI).
Ahora bien, esas tres modalidades de
suspensión de derechos políticos podrán ser reguladas por los códigos punitivos
locales y Federal en la forma que el legislador ordinario considere conveniente
–así lo establece el párrafo final del propio artículo 38 de la Constitución
Federal-, pero en ningún caso, podrán oponerse a la norma constitucional y, por
lo tanto, su aplicación es preferente respecto a cualquier otra disposición que
pudiera contradecirla. Lo anterior en acatamiento al principio de supremacía
constitucional establecido en el artículo 133 de la Constitución Federal.
(…)”.
Posteriormente, el Tribunal Pleno abordó nuevamente el contenido de las
referidas fracciones del artículo 38 de la Constitución Federal y delimitó la
aplicación de la citada fracción II.
En efecto, en la contradicción de tesis 6/2008-PL, resuelta el veintiséis
de mayo de dos mil once[24], se reiteró que no debía confundirse
la aplicación de los distintos supuestos de suspensión de derechos
(uno obedece a la sujeción de un proceso criminal por delito que merezca pena
corporal, mientras que otros derivan de la imposición de una condena corporal o
de la suspensión como una pena decretada por sentencia); no obstante, se llevó
a cabo una interpretación sistemática y conforme entre esta fracción II del
artículo 38 constitucional con los diversos 1, párrafos primero y segundo, 35
fracción I, 20 Apartado B
fracción I de la misma Norma Suprema y de los numerales 14 párrafo segundo, y
25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 8 y 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Lo anterior, para concluir que el derecho al voto del ciudadano se
suspende por el dictado del auto de formal prisión o de vinculación a proceso,
sólo cuando el procesado esté efectivamente privado de su libertad, supuesto
que implica su imposibilidad física para ejercer ese derecho, lo que no se
presenta cuando está materialmente en libertad, hipótesis en la cual, en tanto
no se dicte una sentencia condenatoria, no existe impedimento para el ejercicio
del derecho al sufragio activo; esto atendiendo al principio de presunción de
inocencia y al derecho a votar, los cuales constituyen prerrogativas
constitucionales cuya evolución y desarrollo constitucional llevan a valorar de
manera armónica la aplicación de las respectivas restricciones que les pudieran
afectar; así como se destacó que ello es así
Esto quedó plasmado en la jurisprudencia que a continuación se
reproduce:
“DERECHO AL VOTO. SE SUSPENDE POR EL
DICTADO DEL AUTO DE FORMAL PRISIÓN O DE VINCULACIÓN A PROCESO, SÓLO CUANDO EL
PROCESADO ESTÉ EFECTIVAMENTE PRIVADO DE SU LIBERTAD. El artículo 38, fracción
II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que
los derechos o prerrogativas del ciudadano se suspenden, entre otros casos, por
estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, a
partir de la emisión del auto de formal prisión. Por su parte, el principio de
presunción de inocencia y el derecho a votar constituyen derechos
fundamentales, cuya evolución y desarrollo constitucional llevan a atemperar la
citada restricción constitucional. Ahora bien, la interpretación armónica de
tal restricción con el indicado principio conduce a concluir que el derecho al
voto del ciudadano se suspende por el dictado del auto de formal prisión o de
vinculación a proceso, sólo cuando el procesado esté efectivamente privado de
su libertad, supuesto que implica su imposibilidad física para ejercer ese
derecho, lo que no se presenta cuando está materialmente en libertad, supuesto
en el cual, en tanto no se dicte una sentencia condenatoria, no existe
impedimento para el ejercicio del derecho al sufragio activo”. (Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Novena Época, Pleno, jurisprudencia, tomo XXXIV, septiembre de
2011, tesis P./J. 33/2011, página 6, número de registro IUS: 161099).
Ahora bien, por lo que
hace a lo argumentado en el concepto de invalidez que plantea la
inconstitucionalidad de la fracción I del artículo 13 del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, debe decirse que
este Tribunal Pleno ya se pronunció respecto a una hipótesis similar al
analizar el artículo 8, fracción III de la Ley Electoral del Estado de Nuevo
León, esto al fallar la acción de inconstitucionalidad 38/2014 y sus acumuladas
91/2014, 92/2014 y 93/2014[25], en la cual se sostuvo
lo siguiente:
“(…).
SEXTO. Restricción injustificada y arbitraria del Derecho al Voto como
Elector por diversas categorías sospechosas. Por lo que hace al presente
considerando, se estudiará la constitucionalidad de las fracciones III y V del
artículo 8 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León, cuestionado por el
partido Movimiento Ciudadano en su segundo concepto de invalidez, lo cual será
motivo de una subdivisión por incisos para su debida contestación toda vez que
se trata de restricciones a los Derechos Políticos
en hipótesis normativas diferenciadas que versan también con los Derechos
de Igualdad y No Discriminación, así, las
normas impugnada señala lo siguiente:
‘Artículo 8’. (Se transcribe).
Por su parte el partido Movimiento Ciudadano sostuvo en su segundo
concepto de invalidez que ambas fracciones vulneran el contenido de los
artículos 35 fracción I, en relación con el artículo 1°, el artículo 20, el
numeral 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los artículos
14 y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los numerales
8 y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; cuyo contenido es el
siguiente:
‘CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS’.
‘Art. 1o’. (Se transcribe).
‘Art. 35’. (Se transcribe).
‘Art. 20’. (Se transcribe).
DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.
‘Artículo 11’. (Se transcribe).
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS.
‘Artículo 14’. (Se transcribe).
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS.
‘Artículo 14’. (Se transcribe).
‘Artículo 25’. (Se transcribe).
CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS.
‘Artículo 8’. (Se transcribe).
‘Artículo 23’. (Se transcribe).
En este orden de ideas, el partido político considera que:
· En
el caso de la fracción III se violenta el Principio de Presunción de Inocencia,
al impedírsele al gobernado el ejercicio de su derecho al sufragio activo sin
haber agotado y resuelto el proceso judicial correspondiente.
· El
legislador local no diferenció entre quien se encuentra sujeto a un proceso
penal que amerite pena corporal, estando libre o encarcelado, aún sin que se
demuestre su culpabilidad.
· Considera
que debe tomarse en consideración la tesis jurisprudencial Plenaria 33/2001 de
rubro: ‘DERECHO AL VOTO. SE SUSPENDE POR EL DICTADO DEL AUTO DE FORMAL PRISIÓN
O DE VINCULACIÓN A PROCESO, SÓLO CUANDO EL PROCESADO ESTÉ EFECTIVAMENTE PRIVADO
DE SU LIBERTAD’, así como algunos criterios de la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación.
a) Constitucionalidad de la fracción III de la Ley Electoral para el
Estado de Nuevo León.
En el caso, puede considerarse que es infundado el concepto de
invalidez respecto a la restricción del Derecho al Voto Activo de los
ciudadanos sujetos a proceso penal desde el auto de formal prisión, en relación
con el Principio de Presunción de Inocencia.
Sobre el particular, deben advertirse dos cuestiones preliminares: En
primer término y tal como fue reconocido por este Tribunal Pleno al resolver la
Acción de Inconstitucionalidad 21/2013, en el orden jurídico del Estado de
Nuevo León, ya se encuentra en vigor el Sistema Penal Acusatorio, pues se advierte así de la Declaratoria emitida por
el Congreso estatal, publicada en el periódico oficial de la entidad el veintiséis
de diciembre de dos mil once. Consecuentemente, de conformidad con el
artículo Segundo Transitorio de la reforma a la Constitución Federal de
dieciocho de junio de dos mil ocho, los artículos 19 y 20 de aquella reforma se
encuentran en vigor en todos sus términos para la referida entidad federativa.
En segundo lugar, conviene tomar en consideración las hipótesis
normativas que se contienen en el artículo 38 de la Constitución Federal:
‘Art. 38’. (Se transcribe).
Como puede observarse, el cardinal 38 de la Constitución Federal
establece como causas de suspensión de los derechos o prerrogativas de los
ciudadanos, entre otras, las siguientes:
a) La sujeción a un proceso criminal por delito que merezca pena
corporal, a contar desde la fecha del auto de formal prisión (fracción II).
Esta suspensión es una consecuencia derivada de la sujeción a un proceso penal,
esto es, se trata de una sanción accesoria.
b) La imposición de una condena corporal (fracción III). La suspensión
durará todo el tiempo de la pena privativa de libertad. Esta suspensión es una
consecuencia necesaria de la imposición de una pena privativa de libertad, es
decir, es también una sanción accesoria.
c) La imposición como pena de la suspensión de los derechos o
prerrogativas del ciudadano (fracción VI). Esta suspensión se impone como
sanción autónoma, paralelamente o no con una pena privativa de libertad.
En este sentido, debe señalarse que este Tribunal Pleno considera que,
de un análisis armónico y sistemático del cardinal 38 de la Constitución Federal
en sus fracciones II, IV y VI, en relación con el artículo 1° párrafos primeros
y segundo, 35 fracción I, 20 Apartado B fracción I de la misma Norma Suprema
y de los numerales 14 párrafo segundo y 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, y los artículos 8° y 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, puede desprenderse que la norma es
constitucional si de ella se realiza una
interpretación conforme.
En efecto, la fracción III del artículo 38 de la Ley Electoral del
Estado de Nuevo León obedece a que la misma no puede ser entendida en un
sentido literal dentro de un contexto de sanción privativa ex ante de una
determinación judicial, por el contrario, la suspensión de los derechos o
prerrogativas debe acoger una interpretación en donde dicha restricción opere
como una medida lo menos lesiva posible y que no haga nugatorio el Derecho
Político al sufragio activo, en concordancia con el principio Pro Persona
contenido como mandato de aplicación en el artículo 1° párrafo segundo de la
Constitución Federal, en virtud del cual, los Derechos Humanos habrán de
interpretarse favoreciendo
en todo momento la protección más amplia.
De igual forma, debido a la naturaleza del nuevo sistema de justicia
penal vigente en el Orden Jurídico del Estado de Nuevo León en el que se
contempla explícitamente y como un principio básico la Presunción de Inocencia
y, en específico por las características del auto de vinculación a proceso, las
restricciones al derecho al voto que se contiene en el artículo 38, fracción
II, de la Constitución Federal no le son aplicables en ningún caso. De igual
manera, este Tribunal considera que no sólo deben entenderse excluidos los
sujetos que se encuentran en libertad material sino también quienes, conforme a
la ley, tienen derecho a la libertad bajo caución, pero no han podido obtenerla
por razones de índole económica, pues, de lo contrario, se estaría
condicionando de manera adicional el derecho a ejercer el voto a la posibilidad
económica del sujeto, y se violaría con ello el principio constitucional de no
discriminación contenido en el artículo 1° párrafo quinto de la Constitución
Federal.
No pasa desapercibido para esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
que las hipótesis normativas del numeral 38 obedecieron a un contexto histórico
y social determinado durante la primera década del siglo XX, mismo que se
encuentra diferenciado con las condiciones actuales del Estado Mexicano del
siglo XXI; en efecto, hay otros factores a tomar en cuenta, como que la
restricción prevista en la fracción II del artículo 38 se encuentra en el texto
constitucional desde su promulgación; sin embargo, al día de hoy no es posible
leer, interpretar y aplicar la Constitución de la misma manera que se hacía en
1917, por lo que haciendo una interpretación evolutiva resulta necesario tomar
en cuenta las condiciones que rigen actualmente en
nuestro país.
Para ello es necesario valuar la actual concepción de los derechos
políticos como Derechos Humanos (entre ellos por supuesto el derecho al voto
consagrado en el artículo 35, fracción I constitucional), al momento de la
incorporación de la restricción constitucional en análisis no se consideraban
con tal carácter. Siendo importante
tomar en cuenta que estos derechos también se encuentran reconocidos en
instrumentos internacionales de los que el Estado mexicano es parte como el
artículo 23 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y el numeral 25
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, conforme con los
cuales, la suspensión de derechos, entre otros, el de votar, no debe ser
indebida. Así, una lectura actualizada de la restricción del artículo 38,
fracción II, de la Constitución General, debe hacerse desde la perspectiva de
hacerla coexistir con dos derechos fundamentales: el derecho a votar y el
derecho a la presunción de inocencia, a fin de hacer la interpretación más
favorable para las personas. En estas condiciones, la restricción prevista en
la fracción II del artículo 38 constitucional no se justifica previo al dictado
de una sentencia condenatoria.
A mayor abundamiento, debe entenderse que la hermenéutica
constitucional menos lesiva para ejercer de manera efectiva el Derecho Político
y, en consecuencia para no vulnerar el objeto y fin de los cardinales 35
fracción I de la Constitución Federal, 23 del Pacto de San José y 25 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos es aquella contenida en la
fracción IV del propio cardinal 38 de la Constitución Federal, esto es, sólo
habrá lugar a la suspensión del Derecho Político cuando se cuente con una
sentencia ejecutoriada.
Por su parte, la jurisprudencia del Sistema Universal ha sido enfática
en sostener que, por cuanto hace a las restricciones de los Derechos Políticos
contenidos en el artículo 25 del Pacto, debe entenderse que:
(Se transcribe).
En esta misma línea argumentativa, podemos considerar que en el Sistema
Interamericano de Derechos Humanos se ha señalado respecto a los Derechos
Políticos lo siguiente:
(Se transcribe).
En vista de lo anterior, es convicción de este Tribunal Constitucional
que la fracción III del artículo 8 de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo
León debe ser interpretada de manera conforme con el Principio de Presunción de
Inocencia, y dicho principio y derecho es aplicable en todos los procedimientos
de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la
facultad punitiva del Estado, inclusive para la restricción o suspensión de
Derechos Políticos, lo anterior de conformidad con el criterio jurisprudencial
plenario: P./J. 43/2014 (10a.), y P./J. 33/2011 de rubro y texto siguiente:
‘PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES’. (Se transcribe).
‘DERECHO AL VOTO. SE SUSPENDE POR EL DICTADO DEL AUTO DE FORMAL PRISIÓN
O DE VINCULACIÓN A PROCESO, SÓLO CUANDO
EL PROCESADO ESTÉ EFECTIVAMENTE PRIVADO DE SU LIBERTAD’.
(Se transcribe).
En consecuencia y por las razones expuestas, lo procedente es reconocer
la validez del artículo 8 fracción III de la Ley Electoral para
el Estado de Nuevo León en su integridad.
(…)”.
De la transcripción
que antecede se advierte que este Tribunal Pleno reconoció la validez del
artículo 8, fracción III de la Ley Electoral del Estado de Nuevo León, que
prevé que es impedimento para ser elector, el de estar sujeto a proceso penal
por delito que merezca pena privativa de la libertad, desde que se dicte
el auto de formal prisión, ello de un análisis armónico y sistemático de lo
dispuesto a los preceptos constitucionales y convencionales referidos, y porque
el impedimento a ejercer el derecho al voto no incluye a los sujetos que se
encuentran en libertad material.
En ese contexto, este
Tribunal Pleno determina que la fracción I del artículo 13 del Código
impugnado, no resulta inconstitucional porque atiende a lo dispuesto en la
fracción II del artículo 38 de la Constitución Federal, que prevé que los
derechos o prerrogativas de los ciudadanos se suspenden por estar sujeto a un
proceso criminal por delito que merezca pena corporal a contar desde la fecha
del auto de formal prisión; sin embargo, la disposición combatida debe
interpretarse a la luz de los criterios que sobre el tema ha emitido esta
Suprema Corte, de tal manera que debe entenderse que el impedimento a votar a
que se refiere el legislador del Estado de Puebla consiste en que éste opera
sólo cuando el procesado esté efectivamente privado de su libertad, pues ello
implica su imposibilidad física para ejercer ese derecho, supuesto en el cual,
en tanto no se dicte una sentencia condenatoria, no existe impedimento para el
ejercicio del derecho al sufragio efectivo.
Por otra parte,
respecto a la fracción IV del artículo 13 del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla, el cual prevé que están impedidos
para votar los ciudadanos que se encuentran en el supuesto de ser prófugos de
la justicia, desde que se dicte la orden de aprehensión o reaprehensión, hasta
la prescripción de la acción penal; debe decirse que la norma no resulta
violatoria de los derechos fundamentales que menciona el partido político,
porque confrontando el precepto combatido con lo dispuesto en el artículo 38,
fracción V de la Constitución Federal, se acredita que se trata del mismo
supuesto normativo, es decir, el Código Electoral del Estado prácticamente
reitera lo ordenado en la Carta Magna en el sentido de que los derechos o
prerrogativas de los ciudadanos se suspenden por estar prófugo de la justicia
desde que se dicte la orden de aprehensión hasta que prescriba la acción penal.
En efecto, a partir de las consideraciones, se llega a la convicción de
declarar constitucional el precepto reclamado por dos razones específicas:
primero, porque atiende al contenido del artículo 38, fracción V, de la
Constitución Federal, cuya regulación no tiene como objetivo sancionar a una
persona por la simple emisión de una orden de aprehensión en la que se
acreditaron de manera inicial el objeto del delito y la probable
responsabilidad del investigado, sino por la condición de prófugo de la justicia
de la persona en cuestión.
En otras palabras, no
se atenta contra el principio de presunción de inocencia, pues a la persona a
la que se le aplicará el precepto cuestionado no se le está sancionado con la
suspensión del derecho por el delito que motivó la orden de aprehensión, sino
por su negativa a presentarse ante la justicia para afrontar los cargos que se
le cuestionan.
La condición de
prófugo de la justicia fue la razón determinante para que el Constituyente
originario estableciera este supuesto de suspensión hasta que no se cumplimente
la orden de aprehensión o prescriba la acción penal. Por ende, debe destacarse
que una vez cumplimentada esta orden de aprehensión, interpretando
armónicamente el artículo 38 de la Constitución, deben cesar los efectos de la
suspensión por esta fracción V y proceder a la aplicación del resto de las
fracciones, en los que resulta posible que la persona recobre su libertad
durante el proceso penal y, por ende, no esté sujeta a la suspensión de su
derecho
a ser votado.
Finalmente, se
considera que el precepto reclamado también cumple con los criterios de
proporcionalidad, toda vez que como se adelantó, la finalidad
constitucionalmente válida de esta fracción es sancionar a la persona que se dé
a la fuga por no cooperar con el Estado para la resolución de su situación
particular. Su desinterés por el estado de derecho motiva esta consecuencia tan
gravosa. Asimismo, la medida se estima como idónea y razonable, pues una vez
que se cumplimente la orden de aprehensión y se instaure o continúe el proceso
penal, cesa la aplicación de esta fracción y se actualiza el contenido del
resto de las fracciones en donde la persona, se insiste, puede recobrar la
plena vigencia de su derecho político-electoral al quedar
en libertad, tanto por el auto de libertad como por las reservas de ley.
Asimismo, cabe agregar
que no es el caso de examinar las violaciones también alegadas a los
instrumentos internacionales en materia de protección de los derechos humanos
que menciona el promovente de la acción, toda vez que no se advierte que
pudieran alterar las conclusiones alcanzadas por esta Suprema Corte de Justicia
de la Nación.
En consecuencia, los
conceptos de invalidez son infundados, por lo que procede declarar la validez
del artículo 13, fracciones I y IV de la Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla.
DÉCIMO SEGUNDO. Tema 6. Distribución de artículos promocionales
utilitarios.
Morena en su último
concepto de invalidez aduce que el artículo 226 Bis del Código de Instituciones
y Procedimientos Electorales del Estado de Puebla es inconstitucional, porque
permite al candidato o al partido político o coalición, distribuir artículos
promocionales utilitarios durante las campañas electorales, lo que vulnera los
principios constitucionales de autenticidad, equidad y legalidad electorales,
ya que ese tipo de actos en determinadas circunstancias puede implicar la
entrega de dádivas y una presión sobre los electores, por lo que viola los
artículos 41, segundo párrafo base V, apartado A, primer párrafo, 116, fracción
IV, inciso b) y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en relación con el segundo transitorio del Decreto de reforma
constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, y el numeral 23.1, inciso
b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Que lo anterior es
así, porque la norma combatida en su primer párrafo permite la distribución de
artículos promocionales utilitarios entre electores u otras personas, lo que
significa que antepone la utilidad práctica de algo a cualquiera de sus
restantes cualidades, lo que llevado al caso se traduce en que ese bien que
contiene propaganda electoral, sea el recordatorio de que determinado candidato
regaló un objeto de utilidad; de ahí que es evidente que su otorgamiento
equivale a una dádiva irregular, cuando se hace en forma gratuita; en cambio,
es un verdadero promocional que, incluso, puede financiar la campaña en forma
legal si, por ejemplo, se distribuye en venta o por cooperación de sus destinatarios.
También argumenta que
de la lectura al artículo segundo transitorio, fracción II, inciso g) del
Decreto de reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, se
advierte que el Constituyente Permanente en ningún momento autorizó la distribución
de artículos promocionales utilitarios en forma gratuita, que es básicamente la
finalidad de la propaganda, ya que lo único que ordena esa disposición es que
en la regulación de la propaganda electoral se debe establecer que dichos
artículos promocionales sólo pueden elaborarse con material textil; y que no
pasa inadvertido que, de su carácter utilitario, deriva la prohibición de
distribución gratuita e indiscriminada en una campaña electoral, en la medida
que llevaría ventaja indebida el aspirante a un cargo de elección popular que
en campaña haya regalado ese tipo de artículos. Y que en todo caso, la
interpretación conforme de la norma implicaría entender que, si se quieren
distribuir dichos artículos, debe ser únicamente bajo parámetros que no impliquen
dádivas, a fin de evitar que su distribución sea a cambio de votos o comporte
un principio de presión sobre los electores.
El numeral combatido es del tenor siguiente:
“Artículo 226 Bis. Se
entenderá por artículos promocionales utilitarios aquellos que contengan
imágenes, signos, emblemas y expresiones que tengan por objeto difundir la
imagen y propuestas del partido político, coalición o candidato que lo
distribuye.
Los artículos promocionales
utilitarios sólo podrán ser elaborados con material textil”.
Por
otro lado, los artículos 41, segundo párrafo, fracción V, apartado A, primer
párrafo; y 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, establecen
lo siguiente:
“Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los
Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los
Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos
respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las
particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las
estipulaciones del Pacto Federal.
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará
mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes
bases:
(…).
V. La organización de las elecciones es una función estatal que se
realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos
locales, en los términos que establece esta Constitución.
Apartado A. El Instituto Nacional Electoral es un organismo público
autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya
integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos
nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio
de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad,
máxima publicidad y objetividad serán principios rectores.
(…)”.
“Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para
su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o
más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el
legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de
cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
(…).
IV. De conformidad con las bases establecidas en esta Constitución y
las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en
materia electoral, garantizarán que:
(…).
b) En el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades
electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad,
independencia, legalidad, máxima publicidad y objetividad;
(…)”.
De
igual forma es importante transcribir el artículo segundo transitorio, fracción
II, inciso g), del Decreto de reforma a la Constitución General de la República,
publicado en el Diario Oficial de la Federación de diez
de febrero de dos mil catorce, que a la letra prevé:
“SEGUNDO. El Congreso de la Unión deberá expedir las normas
previstas en el inciso a) de la fracción XXI, y en la fracción XXIX-U del artículo
73 de esta Constitución, a más tardar el 30 de abril de 2014. Dichas normas
establecerán, al menos, lo siguiente:
(…).
II. La ley general que regule los procedimientos electorales:
(…).
g) La regulación de la propaganda electoral, debiendo establecer que
los artículos promocionales utilitarios sólo podrán ser elaborados con
material textil;
(…)”.
Con
base en esas disposiciones constitucionales, debe decirse que no asiste la razón al
partido político actor, porque la distribución de artículos promocionales
utilitarios no vulnera los principios de autenticidad, equidad y legalidad
electorales, pues ello no implica la entrega de dádivas o un acto de presión
sobre los electores para obtener el voto, ya que de la lectura al artículo que
en especial destaca Morena, esto es, el segundo transitorio, fracción II,
inciso g) del Decreto de reforma constitucional de diez de febrero de dos mil
catorce, se desprende que el Poder Reformador ordenó la regulación de la
propaganda electoral y en el propio precepto reconoció la existencia de los
artículos promocionales utilitarios, de donde se desprende
que éstos forman parte de la propaganda electoral y, por lo tanto, su distribución
no se traduce en una
dádiva irregular.
En efecto, de acuerdo
con la libertad de configuración legislativa que en este rubro tienen los
Congresos locales, en el artículo 226 del Código electoral de Puebla el
legislador definió a la propaganda electoral como: “… el conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones,
proyecciones y expresiones que, durante la campaña electoral, producen y
difunden los partidos políticos, las coaliciones, en su caso, los candidatos
registrados y sus simpatizantes con el propósito de presentar ante la
ciudadanía las candidaturas registradas, propiciando la exposición, desarrollo
y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijados por los
partidos políticos en sus documentos básicos y, particularmente, en la
plataforma electoral que para la elección en cuestión hubieren registrado.”
Ello explica que el
artículo 226 Bis combatido, proporcione una definición de lo que se entiende
por “artículo promocional utilitario”, es decir, aquél que contiene imágenes,
signos, emblemas y expresiones que tienen por objeto difundir la imagen y
propuestas del partido político, coalición o candidato que lo distribuye, con
la condición de que sean elaborados con material textil; por tanto, ese
artículo promocional utilitario es propaganda electoral, permitida por la
Constitución Federal y por el propio Código Electoral del Estado. Son pues,
objetos que contienen propaganda electoral y que el Constituyente Permanente
permitió con la sola condición de que fueran elaborados con material textil,
por lo que no puede entenderse que su distribución atente contra los principios
que refiere el promovente de la acción.
Además, si se entiende
a los artículos promocionales utilitarios como parte de la propaganda
electoral, por la propia determinación del Poder Reformador, es lógico que su
distribución tendrá que ser gratuita; incluso, la exigencia de que se elabore
con material textil, buscó un beneficio práctico de durabilidad.
Tan se trata de actos
permitidos por el Poder Reformador, que la Ley General de Instituciones y
Procedimientos Electorales, en su artículo 209, numerales 3 y 4 prevé una
regulación similar a la que ahora se combate, en los siguientes términos:
“Artículo 209.
(…).
3. Para efectos de esta Ley se entenderá por artículos promocionales
utilitarios aquellos que contengan imágenes, signos, emblemas y expresiones que
tengan por objeto difundir la imagen y propuestas del partido político,
coalición o candidato que lo distribuye.
4. Los artículos promocionales utilitarios sólo podrán ser elaborados
con material textil.
(…)”.
Cabe agregar que la
dádiva irregular a la que alude el partido político, se encuentra prohibida por
el propio Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla,
en su artículo 228 Bis, que es del
tenor siguiente:
“Artículo 228 Bis. Está estrictamente prohibido a los partidos,
candidatos, sus equipos de campaña o cualquier persona, la entrega de cualquier
tipo de material, en el que se oferte, prometa o entregue algún beneficio
directo, indirecto, mediato o inmediato, en especie o efectivo, a través de
cualquier sistema que implique la entrega de un bien o servicio, ya sea por sí
o interpósita persona a cambio de la emisión del voto a favor de determinado
partido o candidato. La realización de dichas conductas se presumirá como
indicio de presión al elector para obtener su voto”.
Por último,
de acuerdo con lo razonado, también es importante indicar que no existe
violación a lo dispuesto en el artículo 23, numeral 1, inciso b) de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, que establece lo siguiente:
“Artículo 23. Derechos
Políticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar
de los siguientes derechos y oportunidades:
(…).
b) de votar y ser elegidos en
elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y
por voto secreto que garantice la libre expresión de voluntad de los electores,
y
(…)”.
Lo anterior es así, porque esa norma
convencional protege los derechos políticos de los ciudadanos, concretamente el
de votar y ser votado en elecciones periódicas auténticas, por sufragio
universal y por voto secreto, es decir, prevé una condición genérica respecto a
la posibilidad de participar en las elecciones, cuando la norma reclamada no se está refiriendo a esos derechos
políticos en concreto, sino que regula un aspecto del derecho electoral, a
saber, la propaganda por medio de artículos promocionales utilitarios; de ahí
que no exista inobservancia a los derechos políticos que protege la Convención.
Por lo razonado, ante lo infundado de los
conceptos de invalidez del partido actor, este Tribunal
Pleno determina la validez del artículo 226 Bis del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla.
DÉCIMO TERCERO. Tema 7. Elección
consecutiva de diputados.
El Partido Revolucionario Institucional argumenta que el artículo 202,
párrafo segundo del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado
de Puebla, es inconstitucional porque viola el derecho de ser votado, en virtud
de que prevé que para el caso de los diputados que busquen la reelección, sólo
podrán
ser postulados por el mismo distrito electoral por el que obtuvieron su
constancia de mayoría en la elección inmediata anterior; aduce que esto rompe
con la facultad de autodeterminación que tiene el legislador para optar por un
distrito electoral o, en el peor escenario, en el caso de que exista una modificación
a la distribución territorial, es decir, ocurriera una redistritación, se
perdería ese derecho a ser reelecto.
El artículo 202, párrafo segundo, del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla, se reproduce a continuación:
“Artículo 202. Los candidatos
a Diputados por el principio de mayoría relativa y por el principio de
representación proporcional, se registrarán por fórmulas compuestas, cada una,
por un propietario y un suplente del mismo género.
Para el caso de los diputados que
busquen la reelección solo podrán ser postulados por el mismo Distrito
Electoral por el que obtuvieron su constancia de mayoría en la elección
inmediata anterior, o bien siendo incluidos en la lista de Diputados por el
principio de Representación Proporcional del partido político que los postuló
inicialmente, de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 16 apartado
C de este Código.
Los Diputados electos por el
Principio de Representación Proporcional, que pretendan la reelección podrán
ser postulados tanto por el Principio de Mayoría Relativa como por el de
Representación Proporcional, del partido político que los postuló inicialmente
de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 16 apartado C de este
Código”.
El artículo combatido establece que los diputados que busquen la
reelección, sólo podrán ser postulados por el mismo distrito electoral por el
que obtuvieron su constancia de mayoría en la elección inmediata anterior, o
bien siendo incluidos en la lista de diputados por el principio de
representación proporcional del partido que los haya postulado inicialmente.
Esa disposición remite al diverso 16, apartado C del mismo Código local[26] que regula la forma en la que se
integra el Congreso del Estado de Puebla, en cuyo párrafo quinto se dispone que
los diputados podrán ser electos de manera consecutiva hasta por cuatro
periodos; y que la postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o
por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición o candidatura común
que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia
antes de la mitad de su mandato.
Por otra parte, el
artículo 116, fracción II, segundo párrafo de la Constitución General de la
República, prevé que las constituciones estatales deberán establecer la
elección consecutiva de los diputados a las legislaturas de los Estados, hasta
por cuatro periodos consecutivos; así como que la postulación sólo podrá ser
realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de
la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido
su militancia antes de la mitad de su mandato.
Esa disposición se
reproduce a continuación:
“Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para
su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o
más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el
legislativo en un solo individuo.
(…).
II. El número de representantes en las legislaturas de los Estados será
proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser
menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil
habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no
llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior
a esta última cifra.
Las Constituciones estatales deberán establecer la elección consecutiva
de los diputados a las legislaturas de los Estados, hasta por cuatro periodos
consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o
por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren
postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad
de su mandato.
(…)”.
También es importante
citar lo considerado en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos
Constitucionales; de Gobernación; de Reforma del Estado; de Estudios
Legislativos, Primera y de Estudios Legislativos, Segunda, en relación con las
iniciativas con proyecto de Decreto por el que se reforman
y adicionan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos en materia
política-electoral, en relación con la reforma al artículo 116 de ésta, en el
segmento transcrito, esto es, respecto de la
reelección inmediata o elección consecutiva de legisladores, de donde se
desprende lo siguiente:
“(…).
Estas Comisiones Dictaminadoras estimamos que la reelección inmediata o
elección consecutiva de legisladores trae aparejada ventajas, como son: tener
un vínculo más estrecho con los electores, ya que serán éstos los que
ratifiquen mediante su voto, a los servidores públicos en su encargo, y ello
abonará a la rendición de cuentas y fomentará las relaciones de confianza entre
representantes y representados, y profesionalizará la carrera de los legisladores,
para contar con representantes mayormente calificados para desempeñar sus
facultades, a fin de propiciar un mejor quehacer legislativo en beneficio del
país; lo que puede propiciar un mejor entorno para la construcción de acuerdos.
Aunado a lo anterior, la ampliación de tal temporalidad fortalecerá el
trabajo legislativo y permitirá dar continuidad y consistencia a las funciones
inherentes de las Cámaras respectivas.
En ese sentido, los integrantes de estas Comisiones Unidas estimamos
necesario señalar las características de la elección consecutiva de
legisladores que para tal efecto se regularán en el artículo 59 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: Los Senadores podrán ser
electos hasta por dos periodos consecutivos y los Diputados al Congreso de la
Unión hasta por cuatro periodos consecutivos, para sumar 12 años en el
ejercicio del encargo.
Igualmente, se propone que si un legislador busca la reelección, tendrá
que hacerlo por la misma vía que llegó al ejercicio del encargo; es decir, por
el mismo partido político que lo postuló, sin que puedan hacerlo a través de
candidatura independiente o, en caso de ser candidato independiente, tendrá que
hacerlo con ese mismo carácter, sin poder ser postulado por un partido político
o coalición alguna.
De igual manera, se propone que en
las Constituciones de los Estados pueda establecerse la elección consecutiva de
los diputados locales, ajustándose al modelo federal en términos de la
propuesta de reformas al artículo 59 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
(…)”.
Precisado lo anterior, debe decirse que no asiste la razón al partido
promovente de la acción, en virtud que la disposición combatida no viola el
derecho de ser votado, pues no contiene restricción alguna en ese sentido, por
el contrario, reconoce la llamada “elección consecutiva” de los diputados de la
legislatura del Estado de Puebla, lo que es congruente con lo ordenado en la
Constitución Federal que la permite con la única limitación de que la postulación
sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos
integrantes de la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan
renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
Lo anterior significa que el Poder Reformador, al fijar esa única
limitación en el texto constitucional, dejó en el campo de la libertad de
configuración legislativa de que gozan los Estados, la regulación pormenorizada
de ese derecho, con la limitación lógica de respetar esa posibilidad de
reelección de los legisladores locales.
Aún más, la pretensión del legislador local se entiende, si se toma en cuenta
que el Poder Reformador tuvo entre las razones que explican la reelección, la
consistente en que los legisladores tengan un vínculo más estrecho con los
electores, ya que serán éstos los que ratifiquen mediante su voto a los
servidores públicos
en su encargo.
Por tanto, el legislador del Estado de Puebla conforme a la libertad de
configuración legislativa, puede establecer los requisitos necesarios para que,
quien se postule como candidato a legislador, tengan el perfil para ello, con
limitaciones que no hagan nugatorio el derecho fundamental de que se trata, en
el caso, el derecho a ser votado que protege el artículo 35, fracción II de la
Constitución Federal, el cual no se entiende violado con la regulación
combatida, que finalmente reconoce la reelección de los legisladores.
No se desconoce el alegato del partido político actor relativo a la
vulneración del derecho de ser votado en el caso de que exista una modificación
a la distribución territorial, es decir, que ocurriera una redistritación; sin
embargo, esa argumentación no demuestra la inconstitucionalidad del precepto
cuestionado, ya que como se apuntó, reconoce el derecho a la elección
consecutiva, con la condicionante que el legislador local introdujo con base en
su libertad de configuración legislativa.
Aquí cabe destacar que la exigencia referida, es decir, que la
reelección opere para personas postuladas por el mismo distrito electoral por
el que obtuvieron su constancia de mayoría en la elección inmediata anterior,
no restringe el derecho a ser votado, pues de acuerdo con los antecedentes del
procedimiento de reforma constitucional que permitió la elección consecutiva de
legisladores, se advierte que el Poder Reformador sustentó la regla en la idea
de que los legisladores tuvieran un vínculo más estrecho con los electores,
porque éstos son los que ratifican mediante su voto a los servidores públicos
en su encargo, lo que abona a la rendición de cuentas y fomenta las relaciones
de confianza entre representantes y representados. Esto significa que la norma
reclamada busca maximizar el fin perseguido de la reelección, que no es otro
que el de la rendición de cuentas, ya que es el ciudadano el que puede
calificar el desempeño del candidato electo, lo que explica que la disposición
haga referencia a una reelección por el mismo distrito electoral, en virtud de
que son sus habitantes los que pueden llevar a cabo ese juicio de rendición de
cuentas.
Con base en lo expresado, ha lugar a declarar infundado el concepto de
invalidez de que se trata y, por ello, reconocer la validez del artículo 202,
párrafo segundo del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado
de Puebla.
DÉCIMO CUARTO. Tema 8. Permanencia
del Secretario Ejecutivo en el cargo.
El Partido Revolucionario Institucional argumenta que es
inconstitucional el artículo décimo primero transitorio del Decreto por el que
se reformó el Código de Instituciones y Procesos Electorales en el Estado
Puebla, en virtud de que permite la intervención del Congreso del Estado en la
designación del Secretario Ejecutivo del Instituto Electoral local, pues la
norma prevé que aquél que se encuentre en funciones como Secretario, una vez que
asuman sus cargos los nuevos Consejeros Electorales, derivado de la renovación
del Consejo General del Organismo Público local, continuará en el desempeño de
éste por el periodo que fue designado, lo que viola la autonomía de ese órgano
constitucional autónomo.
Argumenta que de acuerdo con el artículo 3, fracción II, de la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, el Instituto
Electoral del Estado es un organismo público de carácter permanente, autónomo e
independiente, con personalidad jurídica y patrimonio propios, al que se le
encomendará la función estatal de organizar las elecciones. Así como que de
acuerdo con los 83 y 89, fracción IV del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, el Consejo General de ese Instituto tiene
como atribución la de elegir, entre otros, al Secretario Ejecutivo, por lo que
es indudable que esa facultad se encuentra dentro de la potestad del órgano de
dirección de la autoridad administrativa electoral local; por tanto, bajo
ninguna circunstancia o excepción se puede considerar que el Poder Legislativo
del Estado cuente con atribuciones como la combatida, que de alguna forma
implica que ese Poder, está nombrando al Secretario Ejecutivo del Instituto
Electoral local; de ahí la inconstitucionalidad de la disposición combatida, ya
que las disposiciones referidas establecen que el nombramiento del Secretario
Ejecutivo corresponde exclusivamente al Pleno del Consejo General de ese
Instituto, sin excepción alguna.
Que es claro que es, a
los consejeros electorales, a quienes les compete la tarea de nombrar a quién
funja como su Secretario Ejecutivo, quien con fundamento en la Ley Electoral
local realiza diversas funciones que guardan relación directa con la tarea
encomendada constitucionalmente al Instituto Electoral del Estado, por lo que
en condiciones naturales debe ser el órgano de dirección quien nombre a ese
funcionario, pues así también éste asumiría la responsabilidad que se le
concede a esa persona; de ahí que el Congreso del Estado de Puebla transgrede
la autonomía constitucional de la que se encuentra investido el organismo
público local, pues corresponde al Consejo General del Instituto Electoral del
Estado de Puebla, designar a todos y cada uno de los titulares de las áreas
administrativas que conforman ese organismo.
Al respecto, el
artículo décimo primero transitorio del Decreto por el que reforma, adiciona y
deroga diversas disposiciones del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, publicado en el Periódico Oficial de esa
Entidad de veintidós de agosto de dos mil quince, es del tenor siguiente:
“DÉCIMO PRIMERO. El Secretario Ejecutivo del Instituto, que se
encuentre en funciones una vez que asuman sus cargos los nuevos Consejeros
Electorales derivado de la renovación del Consejo General del Organismo Público
Local, continuará en el desempeño de su cargo por el periodo que fue
designado”.
Por otro lado, de
acuerdo con el artículo 41, fracción V, primer párrafo de la Constitución
Federal, la organización de las elecciones es una función estatal que se
realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos
locales, en los términos que establece la propia Constitución; y el apartado C
de esta fracción, primer párrafo[27], prevé que en las entidades
federativas las elecciones locales estarán a cargo de organismos públicos
locales en los términos de la Constitución, así como enumera las funciones que
le son propias.
Por su parte el
artículo 116, fracción IV, incisos b) y c) de la misma Constitución Federal[28], dispone que las Constituciones y
leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que, en el ejercicio de
la función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios
rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima
publicidad y objetividad; que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones gocen de autonomía
en su funcionamiento, e independencia en sus decisiones.
También es importante
tener presente que de acuerdo con el artículo 3, fracción II de la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, el Instituto Electoral del
Estado es el organismo público local, dotado de personalidad jurídica y
patrimonio propios, que gozará de autonomía en su funcionamiento e
independencia en sus decisiones, al cual se le encomienda la función estatal de
organizar las elecciones; así como que el Consejo General será el órgano
superior de dirección de ese Instituto y el responsable de vigilar el
cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia
electoral, el cual estará integrado por los funcionarios que la propia norma
enumera. Disposición que resulta conveniente transcribir:
“Artículo 3°. El pueblo ejerce su soberanía por medio por (sic)
los Poderes del Estado, en los casos de su competencia, en la forma y términos
que establecen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la
particular del Estado.
(…).
II. El Instituto Electoral del Estado
será el organismo público local, dotado de personalidad jurídica y patrimonio
propios, gozará de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus
decisiones, de carácter permanente, al que se le encomendará la función estatal
de organizar las elecciones. En el ejercicio de estas funciones serán principios
rectores la legalidad, la imparcialidad, la objetividad, la certeza, la
independencia y máxima publicidad. Además tendrá a su cargo, en los términos de
esta Constitución y de la Ley respectiva, la organización de los procesos de
plebiscito y referéndum.
Los órganos del Instituto estarán
integrados invariablemente por ciudadanos, quienes de manera exclusiva, con su
voto, tomarán las decisiones del organismo; y los partidos políticos en los
términos que prescriban las disposiciones legales relativas.
El Instituto deberá vigilar en el
ámbito de su competencia el cumplimiento de las disposiciones de esta
Constitución y sus correspondientes reglamentarias, que garanticen el derecho
de organización y participación política de los ciudadanos; contribuir al
desarrollo de la vida democrática; garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para renovar a los
integrantes de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y de miembros de los
Ayuntamientos del Estado; asegurar el ejercicio de los derechos político-electorales
de los ciudadanos y de los partidos políticos, vigilando el cumplimiento de sus
obligaciones; vigilar la autenticidad y efectividad del voto; preservar el
fortalecimiento del régimen de partidos políticos y coadyuvar en la promoción y
difusión de la cultura política y la educación cívica.
El Consejo General será el Órgano
Superior de Dirección del Instituto y el responsable de vigilar el cumplimiento
de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como
de vigilar que los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad,
certeza, independencia y máxima publicidad guíen todas las actividades del
Instituto.
El Consejo General se reunirá la
cuarta semana de noviembre del año previo a la elección para declarar el inicio
del proceso electoral.
El Consejo General del Instituto se
integrará por:
a) Un Consejero Presidente con
derecho a voz y voto.
b) Seis Consejeros Electorales con
derecho a voz y voto;
c) (Derogado).
d) Un representante de partido por
cada uno de los partidos políticos con registro, previa acreditación, con
derecho a voz y sin voto;
e) El Secretario Ejecutivo del
Instituto, quien es también el Secretario del Consejo General, con derecho a
voz y sin voto;
f) (Derogado).
g) (Derogado).
Los partidos políticos representados
en el Congreso podrán participar mediante un representante legislativo en las
sesiones del Consejo General como invitados permanentes, no contarán para la
integración del quórum, y sólo tendrán derecho a voz sin voto.
La designación y remoción del
Consejero Presidente y de los Consejeros Electorales corresponde al Instituto
Nacional Electoral en los términos que establece la legislación
correspondiente.
Los Consejeros Electorales Estatales
tendrán un período de desempeño de siete años y no podrán ser reelectos. La
retribución que perciban los Consejeros Electorales no podrá ser menor a la
prevista para los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado.
Los Consejeros Electorales, el
Consejero Presidente y el Secretario Ejecutivo, no podrán tener otro empleo,
cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en actividades docentes,
científicas, culturales, de investigación, de beneficencia o de aquéllos en que
actúen en representación del Consejo General. Tampoco podrán asumir un cargo
público en los órganos emanados de las elecciones en cuya organización y
desarrollo hubieren participado, ni ser postulados para un cargo de elección
popular o asumir un cargo de dirigencia
partidista, durante los dos años posteriores al término de su encargo.
El Secretario Ejecutivo del Instituto será nombrado por el Consejo
General, a propuesta del Consejero Presidente.
Corresponderá al Consejo General del Instituto Electoral del Estado,
realizar el cómputo final de la elección de Gobernador, formular la declaración
de validez de la elección y expedir la constancia de Gobernador electo a favor
del candidato que hubiera alcanzado el mayor número de votos.
El Instituto Electoral del Estado, será autoridad en la materia,
autónomo en
su funcionamiento, independiente en sus decisiones y profesional en su
desempeño, contando en su estructura con un cuerpo directivo y técnico, en
términos de la legislación aplicable. El Instituto contará con servidores
públicos investidos de fe pública para actos de naturaleza electoral, sus
atribuciones y funcionamiento se regulará en el Código de la materia.
La fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las
campañas de los candidatos estará a cargo de la Comisión correspondiente del
Instituto Nacional Electoral; con excepción de los casos en que le sea delegada
dicha función al Instituto Electoral del Estado, en términos de las
disposiciones legales aplicables.
La Ley contemplará la conformación de la Comisión correspondiente y de
la estructura de la Unidad encargada de desarrollar los trabajos de
fiscalización que de acuerdo con las leyes generales en la materia le
corresponden al organismo público local, estableciendo conforme a dichas
disposiciones sus atribuciones y estructura.
(…)”.
Como consecuencia de
lo ordenado en los preceptos referidos tanto de la Constitución Federal y como
de la Constitución local, el Código de Instituciones y Procesos Electorales del
Estado de Puebla, prevé en su artículo 79 que el Consejo General será el órgano
superior de dirección del Instituto Electoral local; y el diverso 89 enumera
las atribuciones de ese Consejo, en cuya fracción IV prevé que le corresponde
elegir entre otros, al Secretario Ejecutivo a propuesta en terna del Consejero
Presidente, lo que a su vez se reproduce en el diverso 83 del propio
ordenamiento, esas disposiciones se transcriben a continuación:
“Artículo 79. El Consejo General será el órgano superior de
dirección del Instituto y el responsable de vigilar el cumplimiento de las
disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de
vigilar que los principios rectores de legalidad, imparcialidad, objetividad,
certeza, independencia y máxima publicidad guíen todas las actividades del
Instituto.
El Consejo General se reunirá en la cuarta semana de noviembre del año
previo al de la jornada electoral para declarar el inicio del proceso
electoral”.
“Artículo 89. El Consejo General tendrá las atribuciones
siguientes:
(…).
IV. Elegir al Secretario Ejecutivo, al Titular de la Contraloría Interna
del Instituto, y al Titular de la Unidad Técnica de Fiscalización a propuesta
en terna del Consejero Presidente;
(…)”.
“Artículo 83. El Secretario Ejecutivo del Instituto será
nombrado por el Consejo General, a propuesta en terna del Consejero Presidente.
Durará en el ejercicio de su encargo siete años, quien podrá ser ratificado por
una sola vez”.
Finalmente,
se considera de utilidad conocer las atribuciones del Secretario Ejecutivo, las
cuales se encuentran previstas en el artículo 93 del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado
de Puebla, que a continuación se cita:
“Artículo 93. El Secretario Ejecutivo tendrá las atribuciones
siguientes:
I. Asesorar al Consejero Presidente en el ejercicio de sus
atribuciones;
II. Someter a consideración del Consejo General el orden del día de las
sesiones; declarar la existencia del quórum; dar fe de lo actuado en
las sesiones; levantar el acta circunstanciada correspondiente y someterla a la
aprobación del Consejo General;
III. (Derogada).
IV. Dar cuenta de los proyectos de dictamen de las Comisiones
Permanentes
y Especiales;
V. Presentar a consideración del Consejo General los proyectos de
acuerdos
y resoluciones;
VI. Recibir y substanciar los recursos que le correspondan en términos
de
este Código;
VII. Informar al Consejo General de las resoluciones dictadas por el
Tribunal;
VIII. Proveer oportunamente lo necesario para las publicaciones que
ordena este Código y las que disponga el Consejo General;
IX. Tener a su cargo el archivo del Consejo General;
X. Expedir la certificación de documentos que soliciten los
representantes de los partidos políticos;
XI. Dar fe de las actuaciones del Consejo General y de las de los
órganos centrales del Instituto;
XII. Coordinar las acciones de los Consejos Distritales y Municipales
del Instituto, informando permanentemente al Consejero Presidente del Consejo
General;
XIII. Recabar de los Consejos Distritales y Municipales, copia de las
actas circunstanciadas de sus sesiones, por conducto de la Dirección de Organización
Electoral;
XIV. Recibir las solicitudes de registro para participar como partido
político estatal;
XV. Recibir de los partidos políticos, las solicitudes de registro de
candidatos que le competen al Consejo General de manera supletoria;
XVI. Expedir los documentos que acrediten la personalidad de los
Consejeros Electorales y de los representantes de los partidos políticos;
XVII. Firmar conjuntamente con el Consejero Presidente del Consejo
General, las boletas electorales, los acuerdos y resoluciones que emita;
XVIII. Asesorar legalmente a la Junta Ejecutiva del Instituto, a fin de
que el desarrollo de sus actividades se apegue estrictamente al principio de
legalidad;
XIX. Formular o revisar los convenios que el Consejero Presidente
suscriba con autoridades federales, estatales y municipales, así como con
particulares;
XX. Tener a su cargo la Dirección Jurídica, y vigilar que las
decisiones que aprueben los órganos del Instituto, así como su operación
técnica y administrativa se ajusten a lo dispuesto en este Código.
XXI. (Derogada).
XXII. Cumplir los acuerdos del Consejo General en el ámbito de su
competencia;
XXIII. Someter a consideración del Consejo General, a través del
Consejero Presidente, los asuntos de su competencia;
XXIV. Vigilar el cumplimiento permanente del Principio de Legalidad en
las actuaciones del Instituto;
XXV. Formular los proyectos de acuerdos y resoluciones;
XXVI. Expedir las certificaciones de documentos que sean solicitadas
por los órganos centrales del Instituto, las autoridades federales, estatales y
municipales, pudiendo en cada caso, delegar esta atribución en los Directores
del Organismo, en lo que concierne a las documentales que obren en sus
archivos;
XXVII. (Derogada)
XXVIII. Integrar los expedientes de
las elecciones, con las actas de cómputo de la elección de Diputados por ambos
principios, de Gobernador y de miembros de Ayuntamientos;
XXIX. Revisar que la documentación y materiales electorales, que se
sometan a consideración del Consejo General, se encuentren conforme a las
reglas, lineamientos, criterios y formatos que apruebe el Instituto Nacional
Electoral;
XXX. Ejercer las partidas presupuestales asignadas por el Consejo
General y rendir anualmente al Consejo General, a más tardar en el mes de
abril, informe sobre el ejercicio del presupuesto correspondiente al año
anterior;
XXXI. Proporcionar a los órganos centrales del Instituto y a los
Consejos Distritales y Municipales, la documentación y demás elementos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones;
XXXII. Elaborar la memoria y estadística electoral;
XXXIII. Dar cuenta al Consejo General de los informes que sobre las
elecciones reciba de los Consejos Distritales y Municipales del Instituto;
XXXIV. Poner a consideración del Consejero Presidente del Consejo
General el anteproyecto anual del presupuesto del Instituto;
XXXV. Preparar para la aprobación del Consejo General, el proyecto de
convocatoria y calendario para elecciones extraordinarias, en su caso;
XXXVI. En su caso, sugerir al Consejo General el mecanismo para la
difusión inmediata de los resultados preliminares de las elecciones, de
conformidad con las reglas, lineamientos, criterios y formatos que para el
efecto emita el Instituto Nacional Electoral;
XXXVII. Plantear al Consejo General, a través del Consejero Presidente,
las bases de la convocatoria para la contratación del personal eventual
del Instituto;
XXXVIII. Supervisar la instalación y funcionamiento de los Consejos
Distritales y Municipales;
XXXIX. Expedir los documentos de identificación correspondientes al
personal del Instituto;
XL. Conducir la operación técnica y administrativa del Instituto y
supervisar el desarrollo funcional de las actividades de sus Direcciones;
XLI. Plantear y ejecutar la política de comunicación social del
Instituto;
XLII. Elaborar el proyecto del diseño de la imagen institucional del
Instituto y proponerlo al Consejo General para su aprobación;
XLIII. Instaurar los mecanismos para el contacto institucional del
organismo con los medios de comunicación;
XLIV. Exponer, implementar y ejecutar la campaña de difusión del voto y
promoción de la participación ciudadana, durante la organización del proceso
electoral; y
XLV. Ejercer y atender oportunamente la función de la oficialía
electoral por sí, o por conducto de los secretarios de los consejos distritales
o municipales, u otros servidores públicos del Instituto en los que delegue
dicha función respecto de actos o hechos exclusivamente de naturaleza
electoral, en los términos del reglamento que al efecto apruebe el Consejo
General. El Secretario Ejecutivo podrá delegar la atribución en los servidores
públicos
a su cargo.
En el ejercicio de la función de oficialía electoral, el Secretario
Ejecutivo, los secretarios de los consejos distritales y municipales, así como
los demás funcionarios en quien se delegue esta función tendrán las siguientes
atribuciones, las cuales deberán realizarlas de manera oportuna:
a) A petición de los partidos políticos, dar fe de la realización de
actos y hechos en materia electoral que pudieran influir o afectar la equidad
en las contiendas electorales.
b) Solicitar la colaboración de los notarios públicos para el auxilio
de la función electoral durante el desarrollo de la jornada electoral en el
proceso electoral.
c) La (sic) demás que el Consejo General emita en el reglamento que
para tal efecto expida.
XLVI. Las demás que le confieran este Código, el Consejo General, el
Consejero Presidente y las disposiciones relativas”.
Precisado lo anterior, este Tribunal Pleno
determina que le asiste la razón al Partido Revolucionario Institucional, en
cuanto combate el artículo décimo primero transitorio del Decreto por el que se
reformó el Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla,
publicado en el Periódico Oficial de la Entidad, el veintidós de agosto de dos
mil quince, ya que en él se prevé que continuará en el desempeño de su cargo
por el periodo que fue designado, el Secretario Ejecutivo del Instituto que se
encuentre en funciones una vez que asuman sus cargos los nuevos Consejeros Electorales
derivado de la renovación del Consejo General del organismo público local, lo
que violenta la autonomía e independencia que la Constitución Federal otorga al
Instituto Electoral del Estado.
En efecto, de acuerdo con la reforma
constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación de diez de
febrero de dos mil catorce, se modificó de manera sustancial la forma de
integración y atribuciones de los organismos públicos locales electorales y en
todo momento se buscó el respeto irrestricto a su autonomía e independencia, lo
que claramente quedó reflejado en el artículo 3, fracción II de la Constitución
de la propia Entidad Federativa y en el Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla que ahora se analiza, en el cual, claramente
se establece la naturaleza del Instituto Electoral local, así como las
características y atribuciones de su Consejo General, quien como órgano
superior de dirección tiene entre otras atribuciones, la de elegir al
Secretario Ejecutivo, a propuesta en terna del Consejero Presidente; por ello,
con base en ese contexto constitucional y legal no existe justificación alguna
que explique porqué el Poder Legislativo del Estado decidió la permanencia del
Secretario Ejecutivo del Instituto, a pesar de que se está ante nuevos
Consejeros Electorales como consecuencia de la renovación del Consejo
Electoral.
Sobre todo si se toma en cuenta la importancia
de las atribuciones que tiene el Secretario Ejecutivo, quien con apoyo en el
artículo 93 del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de
Puebla, realiza diversas funciones que guardan relación directa con la tarea
encomendada constitucionalmente al Instituto Electoral del Estado, lo que
explica que sea el órgano de dirección quien lo nombre; por tanto, el artículo
décimo primero transitorio del Decreto combatido es contrario a la
independencia y autonomía de la que
goza ese Instituto, pues se traduce en una injerencia de un Poder Estatal en
las decisiones de un órgano
que es autónomo.
En consecuencia, ha lugar a declarar la
invalidez de la disposición de tránsito combatida y, por ende, el Consejo
General del Instituto Electoral del Estado de Puebla deberá proceder en los
términos del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de
Puebla, esto es, deberá elegir al Secretario Ejecutivo a propuesta en terna de
su Consejero Presidente.
DÉCIMO QUINTO. Tema 9. Precampañas.
Morena aduce que el artículo 200 Bis, apartado B, fracción II, párrafos
primero y segundo del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del
Estado de Puebla, transgrede los diversos 41, fracción I, 116, fracción IV,
incisos b), j) y m), y 133 de la Constitución Federal, en relación con el
segundo transitorio, fracción I, inciso b) del Decreto de reforma constitucional
en materia política-electoral, de diez de febrero de dos mil catorce, porque
prevé para la realización de las precampañas de los candidatos de los partidos
políticos un plazo irrisorio frente al de duración de las campañas electorales,
que es tres o seis veces mayor al de las precampañas; aunado a su inmediatez
con el periodo de presentación del registro de candidatos, lo que trastoca la
garantía de acceso a los órganos de justicia intrapartidaria de aquellos
candidatos que resulten afectados por decisiones surgidas de los procesos
internos, impugnaciones que pueden no quedar resueltas antes del inicio de las
campañas.
Que lo anterior es así, porque las porciones normativas impugnadas
prevén que las precampañas (ya sea para renovación de los Poderes Ejecutivo o
Legislativo y miembros del ayuntamiento o sólo para los dos últimos), tendrán una duración máxima de diez días y se
realizarán durante los diez días previos al inicio del periodo de presentación
del registro de candidatos, lo que afecta los derechos de los precandidatos que
estimen irregular alguna decisión surgida del proceso interno de su partido, y
los de quienes, a la postre, puedan ser candidatos registrados, por la
incertidumbre que genera el hecho de que, si las precampañas se realizan sólo
dentro de los diez días previos al inicio del período de presentación del
registro de candidatos, y este último periodo sólo dura una semana según lo
previsto en el artículo 206, párrafo primero del Código combatido[29], aunado a los plazos que señala el
diverso 213 del mismo ordenamiento legal[30], tal situación obligaría a los
partidos políticos a superponer los actos de sus órganos de justicia partidaria
necesarios para resolver los medios de impugnación internos, precisamente
cuando esté corriendo la semana de presentación de las solicitudes de registro
de candidatos o, inclusive, cuando ya se estén celebrando las sesiones de los
órganos electorales que resuelven sobre ese registro.
Que al empalmar prácticamente las precampañas con el inicio del periodo
de presentación de solicitudes de registro, aunado a la exigua e irrazonable
duración de esas precampañas, se advierte que el legislador demandado soslayó
tomar en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos
electorales, así como los plazos convenientes para el desahogo de todas las
instancias impugnativas, esto al suprimir el periodo de intercampañas en el que
ordinariamente se deberían desahogar los actos relativos a la garantía de
acceso de los precandidatos a la justicia intrapartidaria, en función de lo
previsto en el artículo segundo transitorio, fracción I, inciso b) del Decreto
de la reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, precepto
que se viola por el diseño impuesto por el legislador local.
Agrega que otro motivo de inconstitucionalidad deriva de la regla
establecida por el legislador local en el sentido de que las precampañas para
la elección de gobernador, diputados locales y ayuntamientos, no podrán exceder
de diez días, lo que vulnera lo establecido en los preceptos constitucionales
ya invocados, habida cuenta de que por una parte, se impuso una misma regla de
duración de las precampañas políticas para supuestos de hecho distintos, y de
manera irrazonable por lo exigua; y que ello se corrobora con la simple comparación
de la disposición combatida frente a lo establecido en el inciso j) de la
fracción IV del artículo 116 de la Constitución Federal, de donde se advierte
que, en lo que atañe a la duración de las precampañas, existe una disparidad
entre lo legislado en el Estado de Puebla y lo dispuesto en la Constitución,
pues si bien es cierto que, constitucionalmente, el plazo máximo de las
precampañas en cualquier caso no puede exceder de las dos terceras partes de
las respectivas campañas electorales, también lo es que en el Estado de Puebla
las campañas para gobernador duran sesenta días, y las de diputados y
ayuntamientos sólo treinta, por lo que al durar las precampañas solamente diez
días, en cualquier caso representan una sexta parte de la duración de las campañas
para gobernador, y sólo una tercera parte del tiempo de duración de las demás
campañas locales, de donde es claro que se está ante un plazo de precampaña
irrazonable.
Esa disposición también es impugnada por el Partido Revolucionario
Institucional, pues argumenta que es inconstitucional el artículo 200 Bis,
apartado B, fracciones II y VI del Código impugnado, porque la primera de ellas
establece que las precampañas deberán forzosamente realizarse durante los diez
días previos al periodo de registro de candidatos, lo que resulta
inconstitucional, y la diversa fracción VI de ese apartado prevé que los
partidos políticos, precandidatos y simpatizantes están obligados a retirar su
propaganda electoral de precampaña para su reciclaje, por lo menos tres días antes
al inicio del plazo para el registro de candidatos
de la elección de que se trate; es decir, la disposición deja a todo partido
político y a sus aspirantes en claro estado de indefensión, puesto que exige un
periodo forzoso de precampañas de diez días previos al inicio del periodo de
registro y ordena el retiro de toda propaganda de precampaña tres días antes de
dicho periodo de registro, de donde se advierte, que la simple redacción de la
ley se convierte en desproporcional, incierta y absurda, al negar de forma
efectiva el derecho de promoción que todo precandidato tiene durante una
precampaña, puesto que lo pone en la disyuntiva de cumplir con la ley en el
retiro de la propaganda o de perder ese derecho, frente a la oportunidad de
convencer a los militantes de su partido para votar por él en la jornada
comicial interna.
Que la redacción también es inconstitucional al no prever posterior al
periodo de precampaña, un periodo de reflexión, una fecha para jornada comicial
o, en su defecto, un periodo mínimo para que las instancias intrapartidistas
resuelvan cualquier controversia suscitada con motivo del proceso interno, lo
que niega a los partidos políticos su derecho de autodeterminación y no permite
autonomía en sus procesos internos, violando con ello los derechos de la
militancia. Por tanto, se violan los artículos 41, fracciones I y II, 116
fracción IV, inciso j) de la Constitución Federal, en relación con el diverso
44 de la Ley General de Partidos Políticos, porque estos preceptos ya
establecen de manera clara y contundente cuál es la forma en que se deben
otorgar los plazos a los partidos políticos para determinar sus candidatos, los
que además a nivel interno deben contar con los plazos necesarios para dirimir
cualquier controversia interna que se suscite, lo que no permite la disposición
combatida con los plazos que prevé.
El artículo impugnado
se transcribe a continuación:
“Artículo 200 Bis. Los partidos políticos debidamente
acreditados o registrados ante el Instituto, con base en sus estatutos o
normatividad interna aplicable, podrán realizar precampañas para elegir a los
ciudadanos que presentarán como candidatos a puestos de elección popular ante
los organismos electorales competentes para su registro.
(…).
A. Para los efectos de este Código se entenderá por:
I. Precampaña Electoral.- Al conjunto de actividades que de manera
previa al registro de candidatos, son llevadas a cabo por ciudadanos que
aspiran a ser candidatos para algún cargo de elección popular y dentro de un
proceso de selección interna organizado por un partido político con el
propósito de ser postulados por éste. Las precampañas forman parte del proceso
electoral y se circunscriben a la etapa preparatoria de la elección;
II. Actos de Precampaña.- Todos aquéllos que tienen por objeto
promover, publicitar o apoyar la aspiración de una persona para ser postulado
candidato a un cargo de elección popular;
III. Propaganda de Precampaña. El conjunto de escritos, publicaciones,
imágenes, grabaciones, proyecciones o expresiones, que durante la precampaña
electoral, difunden los precandidatos, con el propósito de dar a conocer sus
propuestas a los militantes y simpatizantes del partido político por el que
aspiran ser postulados y obtener la candidatura a un cargo de elección popular.
Durante las precampañas solo se podrán utilizar artículos utilitarios
textiles.
IV. Precandidato. Es el ciudadano que decide contender al interior de
un determinado partido político o coalición, con el fin de alcanzar su
postulación como candidato a un cargo de elección popular.
B. Del inicio y término de las precampañas:
(…).
II. En el caso de que el proceso electoral tenga como fin la
renovación de los Poderes Ejecutivo, o Legislativo así como (sic) y miembros de
Ayuntamientos, las precampañas no podrán exceder de diez días, y deberán
realizarse
durante los diez días previos al inicio del periodo de presentación del
registro de candidatos.
En el caso de que el proceso electoral tenga
como fin la renovación del Poder Legislativo y miembros de Ayuntamientos, las precampañas
no podrán exceder de diez días, y deberán realizarse durante los diez días
previos al inicio del periodo de presentación del registro de candidatos.
Ningún ciudadano podrá participar simultáneamente en procesos de
selección interna de candidatos a cargos de elección popular por diferentes
partidos políticos, salvo que entre ellos medie convenio para participar en
coalición.
Los partidos políticos fijarán los plazos y duración de sus precampañas
según su normatividad interna, pero en ningún momento podrán iniciar o concluir
fuera de los plazos establecidos. El tiempo se computará a partir de la fecha
en que los aspirantes, en términos de la convocatoria respectiva, queden
debidamente registrados ante los órganos competentes responsables de la preparación,
organización, conducción y validación del proceso interno.
(…).
VI. Los partidos políticos, precandidatos y simpatizantes están
obligados a retirar su propaganda electoral de precampaña para su reciclaje,
por lo menos tres días antes al inicio del plazo para el registro de candidatos
de la elección de que se trate.
En caso de no hacerlo, se pedirá a las autoridades municipales procedan
a realizar el retiro, aplicando el costo de dichos trabajos con cargo a las
prerrogativas del partido político infractor.
Los partidos políticos tomarán las medidas necesarias para que sus
precandidatos cumplan con esta disposición.
(…)”.
El artículo cuestionado regula las
precampañas que podrán realizar los partidos políticos para elegir a los
ciudadanos que presentarán como candidatos a puestos de elección popular ante
los organismos electorales competentes para su registro; asimismo en su
apartado A define lo que el Código entenderá por precampaña electoral, actos de
precampaña, propaganda de precampaña y precandidato. Y en las porciones
específicamente combatidas dispone que en el caso de que el proceso electoral
tenga como fin la renovación de los Poderes Ejecutivo, o Legislativo, así como
de los integrantes de Ayuntamientos, las precampañas no podrán exceder de diez
días, y deberán realizarse durante los diez días previos al inicio del periodo
de presentación del registro de candidatos; que en el caso de que el proceso
electoral tenga como fin la renovación del Poder Legislativo e integrantes de
Ayuntamientos, las precampañas no podrán exceder de diez días, y deberán
realizarse durante los diez días previos al inicio del periodo de presentación
del registro de candidatos; y que los partidos políticos, precandidatos y
simpatizantes están obligados a retirar su propaganda electoral de precampaña
para su reciclaje, por lo menos tres días antes al inicio del plazo para el
registro de candidatos de la elección de que se trate.
El artículo 116, fracción IV, inciso
j) de la Constitución Federal, establece lo siguiente:
“Artículo 116. (…).
IV. De conformidad con las bases establecidas en esta Constitución y
las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en
materia electoral, garantizarán que:
(...).
j) Se fijen las reglas para las precampañas y las campañas electorales
de los partidos políticos, así´ como las sanciones para quienes las infrinjan.
En todo caso, la duración de las campañas será´ de sesenta a noventa días para
la elección de gobernador y de treinta a sesenta días cuando sólo se elijan
diputados locales o ayuntamientos; las precampañas no podrán durar más de las
dos terceras partes de las respectivas campañas electorales;
(...)”.
Respecto de esa disposición constitucional este Tribunal Pleno al fallar la acción de inconstitucionalidad 45/2015 y sus acumuladas 46/2015 y 47/2015[31], expresó que en ella el Constituyente Permanente estableció un parámetro para la duración de las campañas electorales locales, otorgando al legislador estatal la libertad para actuar dentro del mismo.
Por otro lado, es importante señalar que este Tribunal Pleno al resolver las acciones de inconstitucionalidad acumuladas 77/2015 y 78/2015[32], analizó el artículo 4, fracción I, inciso c) de la Constitución Política del Estado de Puebla, que en esa porción normativa se refiere a las reglas para las campañas y las precampañas electorales de los partidos políticos; esa disposición es del tenor siguiente:
“Artículo 4°. Los partidos políticos nacionales y estatales,
acreditados o registrados, respectivamente, en términos de la legislación
general aplicable y la que se emita en el Estado, participarán en las
elecciones, para Gobernador, Diputados por los principios de mayoría relativa y
representación proporcional, y miembros de Ayuntamientos, con todos los
derechos, obligaciones y prerrogativas que el Código respectivo les señale.
I. El Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado deberá
establecer:
(…).
c) Las reglas para las precampañas y las campañas electorales de los
partidos políticos, así como las sanciones para quienes las infrinjan. En todo
caso, la duración de las campañas será de sesenta días para la elección de
gobernador y de treinta días para la elección de diputados locales y
ayuntamientos; las precampañas para la elección de gobernador, diputados locales
y ayuntamientos, no podrán exceder de diez días.
(…)”.
En la acción referida
se declaró la validez de esa disposición bajo la consideración de que el
artículo 116 constitucional establece un plazo mínimo y un plazo máximo para la
duración de las campañas y, por tanto, queda a la libre configuración de las
entidades federativas establecer los plazos pertinentes en su legislación
electoral local. En ese contexto, se determinó que la norma transcrita cumplió
con los márgenes establecidos en la Constitución Federal, es decir, ésta
permite que la duración de las campañas será de sesenta a noventa días para la
elección de gobernador, lo que genera la posibilidad de que el Congreso local
fije los parámetros respectivos dentro de ese margen; y por lo que toca a
diputados también prevé un plazo de treinta y a sesenta días, lo que también
constituye un margen dentro del cual las entidades pueden regular los plazos
que estimen adecuados, dentro de su libertad de configuración legislativa.
Asimismo, en esa
acción se determinó declarar la validez del diverso plazo establecido para las
precampañas, es decir, de aquella hipótesis normativa que establece que las
precampañas para la elección de gobernador, diputados locales y ayuntamientos,
no podrán exceder de diez días.
Ahora, partiendo de
esa declaratoria de validez del precepto de la Constitución local y llevada al
Código Electoral que se combate, se concluye que el artículo 200 Bis, apartado
B, fracción II, párrafos primero y segundo del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, no viola lo dispuesto en el artículo 116,
fracción IV, inciso j) de la Constitución Federal, porque de acuerdo con éste
las campañas electorales durarán de sesenta a noventa días para la elección de
gobernador, y de treinta a sesenta días cuando sólo se elijan diputados locales
o ayuntamientos; y las precampañas no podrán durar más de las dos terceras
partes de las respectivas campañas electorales, lo que implica que la duración
de las precampañas no tendría que ser superior a veinte, cuarenta o sesenta
días, por corresponder a los límites que prevé la Constitución Federal, tal y
como lo reconoció este Tribunal Pleno en la acción 77/2015 y su acumulada.
Por ello, partiendo de
ese cálculo y de la libertad de configuración legislativa que en este rubro se
ha reconocido a las legislaturas locales, debe decirse que la duración que se
fijó para las precampañas en diez días, no excede el límite máximo
constitucionalmente permitido, si se tiene en cuenta que la Constitución Federal
no establece un plazo mínimo en el que se deban realizar las precampañas.
En este apartado es
necesario precisar que el Poder Reformador buscó el establecimiento de un
modelo que privilegie el tiempo destinado a las campañas sobre las precampañas,
pues en ningún caso éstas podrán durar más de las dos terceras partes de las
respectivas campañas electorales, a partir de que es en esa etapa donde los
partidos políticos enfocan sus estrategias en busca del voto ciudadano en un
proceso electoral, lo que explica que se destine un mayor tiempo para esos
fines, de los que ordinariamente podría requerir un procedimiento interno para
seleccionar a un candidato para determinado cargo de elección popular.
Ahora bien, la
circunstancia de que el plazo de diez días que prevé la norma cuestionada, no
resulte inconstitucional por no exceder los límites máximos que prevé la
Constitución Federal, no impide a este Tribunal Pleno analizar el resto de
argumentaciones que se hicieron valer en su contra; y en este sentido, debe
decirse que asiste la razón a los partidos políticos en cuanto argumentan que
el artículo 200 Bis, apartado B, fracciones II y VI del Código combatido, es
inconstitucional porque no prevé el periodo que debe ocurrir entre la
conclusión de la precampaña y el inicio del registro de candidatos, lo que
implica una violación a lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución
Federal.
En efecto, los artículos 39, numeral 1, inciso j) y 40, numeral 1,
inciso h) de la Ley General de Partidos Políticos[33], prevén respectivamente, que los
estatutos de esos institutos políticos establecerán, entre otras cuestiones,
las normas, plazos y procedimientos de justicia intrapartidaria y los
mecanismos alternativos de solución de controversias internas, con los cuales
se garanticen los derechos de los militantes, así como la oportunidad y
legalidad de las resoluciones; y que los partidos políticos deberán establecer
como derechos de sus militantes, al menos, el de tener acceso a la jurisdicción
interna del partido político.
Esto significa que de acuerdo con la Ley General de Partidos Políticos,
existen instancias de justicia partidista, es decir, instancias para la
resolución de conflictos al interior de los partidos políticos, por lo que en
el supuesto de que en una contienda de selección de candidatos existiera alguna
inconformidad con los resultados, se abre la posibilidad de que los probables
afectados acudan a los órganos internos de
los partidos políticos para resolver los medios de impugnación respectivos,
supuesto en el cual, debe existir un tiempo razonable para agotar esa instancia
interna y, en su caso, acudir a tribunales, desde luego con las limitaciones de
tiempo propias de la materia electoral. Por ello, si la norma combatida prevé
que
las precampañas deberán realizarse durante los diez días previos al inicio del
periodo de presentación del registro de candidatos, es claro que no contempla
el tiempo necesario entre la conclusión de las precampañas y la fecha de inicio
para registro de candidatos; espacio de tiempo en el cual, se podrían resolver
los probables conflictos al interior de un partido político en la designación
de sus candidatos.
Pero lo anterior, empeora aún más, cuando la fracción VI del artículo
200 Bis dispone que los partidos políticos, precandidatos y simpatizantes están
obligados a retirar la propaganda electoral de precampaña para su reciclaje,
por lo menos tres días antes al inicio del plazo para el registro de
candidatos, lo que significa que sobrepone ese plazo de tres días con el propio
plazo de precampañas, sin contemplar además, como ya se apuntó, un plazo
prudente para las impugnaciones que en su caso surgieran dentro de los
procedimientos internos de selección de candidatos.
En esta ejecutoria, al igual que en los precedentes citados, se ha
hecho énfasis en el criterio de este Tribunal Pleno sobre la libertad de
configuración legislativa que tienen los Congresos locales en esta materia; sin
embargo, ello no implica darle validez a disposiciones que no prevén un orden y
sistema necesarios para obtener la seguridad jurídica y certeza que exige la
materia electoral, pues como se apuntó, la disposición combatida no contiene
previsión alguna sobre la existencia del tiempo que debe correr entre la
conclusión de la precampaña y el registro de los candidatos y, en este sentido,
se subraya que ese plazo que omitió contemplar el legislador local, debe ser
acorde con los periodos de tiempo propios de la materia electoral, es decir, el
hecho de que el derecho electoral se distinga por la exactitud de los plazos
que se prevén para cada etapa del proceso electoral, no puede llevarnos al
extremo de desconocer la existencia de periodos necesarios para brindar la
seguridad jurídica y certeza referidas.
Ello aunado al
problema que provoca la circunstancia de que la fracción VI del artículo
combatido, prevé que por lo menos tres días antes al inicio del plazo para el
registro de candidatos, se deberá retirar la propaganda electoral de
precampaña, lo que implica que reduce ésta a siete días porque sobrepone esa obligación
de retirar la propaganda con el propio plazo de precampaña, lo que sin duda
atenta contra los principios de seguridad jurídica, certeza y justicia
partidaria que protegen tanto la Constitución Federal como la Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales y Ley General de Partidos Políticos,
de ahí que la norma combatida termine siendo asistemática con la propia
naturaleza del proceso electoral.
En consecuencia, se declara la invalidez del artículo 200 Bis, apartado B, fracción II, párrafos primero y segundo y fracción VI del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla; y al tratarse de una disposición que se refiere al plazo de las precampañas, ha lugar a ordenar al Congreso local legisle a la brevedad, observando lo determinado en esta ejecutoria, sin que cobre aplicación el plazo previsto en el artículo 105, fracción II, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tratarse del cumplimiento a esta sentencia.
DÉCIMO SEXTO. Tema 10. Representación de los partidos políticos y
candidatos independientes ante el Instituto Electoral local.
Movimiento Ciudadano
argumenta que los artículos 157 y 201 Quinquies, apartado C, párrafos
antepenúltimo, penúltimo y último del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, son inconstitucionales porque carecen de
idoneidad, proporcionalidad y razonabilidad, ya que la representación
partidista y de candidatos ciudadanos ante el Instituto Electoral local guarda
la misma vigencia prácticamente durante todo el proceso electoral, con
independencia de las diferencias que existan en cada etapa de éste, de ahí que
las normas referidas son contrarias a la Constitución Federal, porque la
primera de ellas prevé que cuando el representante propietario de un partido
político o candidato independiente dejen
de asistir sin causa justificada por tres veces consecutivas a las sesiones del
Consejo General o de los órganos ante los cuales se encuentren acreditados,
dejará de formar parte del mismo durante el proceso electoral de que se trate;
y el diverso 201 Quinquies dispone, tratándose de candidatos independientes,
que si la designación de representante no se realiza en los términos y plazos
establecidos en la convocatoria respectiva, perderá ese derecho; de donde es
claro que esas disposiciones de manera irrazonable y desproporcionada permiten
que tanto partidos políticos como candidatos independientes pierdan el derecho
a tener representantes ante el Instituto Electoral local por cuestiones meramente
formales.
Que el artículo 157
del Código reclamado viola el diverso 41 de la Constitución Federal, en virtud
de que por una falta de carácter formal prohíbe la representación ante los
órganos electorales, lo que transgrede el derecho de los partidos y de los
candidatos ciudadanos a tener representación en dichos órganos, derecho que no
es meramente instrumental, sino que su exigencia tiene como fin la vigilancia
efectiva del desarrollo del proceso electoral y de las decisiones que tome la
autoridad administrativa electoral que pudieran llegar a afectar la esfera de
derechos del partido o del candidato ciudadano; en otras palabras, las
disposiciones son inconstitucionales porque no permiten una efectiva
representación de los partidos políticos o de los candidatos ciudadanos, por
cuestiones meramente formales, pues se les impide el registro necesario para
ello. Y que lo anterior cobra relevancia si se toma en cuenta el precedente
derivado del expediente SUP-REC-52/2015, de treinta y uno de marzo de dos mil
quince, emitido por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, en donde se determinó que son excesivas y contrarias a los
principios constitucionales consagrados en el artículo 41 de la Carta Magna,
todas aquellas medidas de la autoridad electoral que tengan como consecuencia
la privación de la representación partidista ante sus órganos.
Además, ese artículo
157 que se combate prevé consecuencias que resultan ajenas al propósito buscado
y constitucionalmente admisible, consistente en la integración plural e
incluyente de las autoridades administrativas de la materia, así como la
participación ciudadana a través de los partidos políticos en el proceso
deliberativo para la toma de decisiones que adoptan las autoridades electorales;
en otras palabras, la cancelación de la representación provoca un daño mayor al
proceso electoral, pues en lugar de reparar las consecuencias de la omisión de
los partidos políticos, genera la imposibilidad absoluta de que los órganos se
integren adecuadamente, por carecer de representación de un partido político,
por lo que insiste en que esta medida tampoco es idónea al fin pretendido,
invocando para ello la sentencia recaída al expediente
SM-RAP- 03/2015, emitida por la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, correspondiente a la Segunda Circunscripción
Plurinominal, con sede en Monterrey, Nuevo León.
Por lo que toca al
artículo 201 Quinquies, apartado C, párrafos antepenúltimo, penúltimo y último,
subraya su inconstitucionalidad por cuanto a la afectación que genera a los
candidatos independientes y su derecho de designar representantes ante las
autoridades electorales, pues la norma prevé que si el registro correspondiente
no se realiza en los términos y plazos establecidos en la convocatoria
respectiva, el candidato perderá ese derecho, de donde se está ante una norma
inconstitucional pues no permite el registro pertinente por una cuestión
formal, es decir, por hacerlo posteriormente a la fecha límite, lo que equivale
a una pena excesiva que viola lo dispuesto en el artículo 22, párrafo primero
de la Constitución Federal.
Agrega que los
artículos combatidos dejan al margen tanto el interés difuso que representan
los partidos políticos en su calidad de entidades de interés público, como el
principio constitucional de incluirlos en la integración de las autoridades
administrativas electorales, lo que a su vez tiene un impacto en
la representatividad que éstos ejercen respecto de la ciudadanía que respalda
con su voto, así como a los candidatos independientes; se está ante una
restricción que es ajena al fin legítimo de participación ciudadana a través de
esas organizaciones de ciudadanos, pues de manera absoluta los preceptos
reclamados hacen nugatoria su participación en los órganos correspondientes,
durante lo que reste del proceso electoral local atinente; máxime que no se
advierte de qué manera el incumplimiento a los plazos referidos violentaría el
desarrollo del proceso electoral o pudiera implicar obstrucción al ejercicio de
los derechos y libertades de los demás, o bien, ir en contra del interés
general y sobre todo de la equidad.
El artículo 157 del
Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, se
transcribe
a continuación:
“Artículo 157. Cuando el representante propietario de un partido
político o Candidato Independiente y en su caso, el suplente, dejen de asistir
sin causa justificada por tres veces consecutivas a las sesiones, ya sean del
Consejo General o de sus órganos ante los cuales se encuentren acreditados, el
partido político o Candidato Independiente, dejará de formar parte del mismo
durante el proceso electoral de que se trate.
Para tal efecto, por cada inasistencia se requerirá a los
representantes propietarios y suplentes registrados, para que acudan a la
siguiente sesión y justifiquen su inasistencia documentalmente, en un plazo de
cuarenta y ocho horas contadas a partir del momento en que se les notifique el
requerimiento, dando aviso al partido político o Candidato Independiente
correspondiente y al Consejo General; la justificación documental deberá
presentarse ante el órgano Electoral en el que se encuentre acreditado el
representante.
Vencido el plazo para la
justificación de la tercera inasistencia acumulada, el Consejero Presidente del
órgano comunicará a los representantes y al partido político o Candidato
Independiente correspondiente que han dejado de formar parte del mismo en el
proceso electoral de que se trate. Lo anterior se hará del conocimiento del
Consejo General”.
Por otro lado, los
artículos 9 y 35, fracciones II y III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se
reproducen a continuación:
“Artículo 9. No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente
con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República
podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna
reunión armada, tiene derecho de deliberar.
No se considerará ilegal, y no podrá ser disuelta una asamblea o
reunión que tenga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por
algún acto, a una autoridad, si no se profieren injurias contra ésta, ni se
hiciere uso de violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en
el sentido que se desee”.
“Artículo 35. Son derechos del ciudadano:
(…).
II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular,
teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el
registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos
políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera
independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que
determine la legislación;
III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma
pacífica en los asuntos políticos del país;
(…)”.
Las disposiciones
constitucionales transcritas prevén,
respectivamente, el derecho de los ciudadanos de asociarse o reunirse
pacíficamente con cualquier objeto lícito y que sólo los ciudadanos de la
República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país;
que son prerrogativas del ciudadano, entre otras, poder ser votado para
todos los cargos de elección popular y asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en
los asuntos políticos del país.
También es necesario
tener presente lo dispuesto en el artículo 41, fracción I, de la Constitución
Federal, en cuanto establece la naturaleza y finalidad de los partidos
políticos;
esa disposición ordena
lo siguiente:
“Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los
Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los
Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos
respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las
particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las
estipulaciones del Pacto Federal.
La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará
mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes
bases:
I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley
determinará las normas y requisitos para su registro legal, las formas
específicas de su intervención en el proceso electoral y los derechos,
obligaciones y prerrogativas que les corresponden.
Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del
pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de
representación política y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el
acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas,
principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre,
secreto y directo, así como las reglas para garantizar la paridad entre los
géneros, en candidaturas a legisladores federales y locales. Sólo los
ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente
a ellos; por tanto, quedan prohibidas (sic) la intervención de organizaciones
gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier
forma de afiliación corporativa.
Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos
internos de los partidos políticos en los términos que señalen esta
Constitución y la ley.
Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las
elecciones de las entidades federativas y municipales. El partido político
nacional que no obtenga, al menos, el tres por ciento del total de la votación
válida emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la
renovación del Poder Ejecutivo o de las Cámaras del Congreso de la Unión,
le será cancelado el registro.
(…)”.
De ese artículo se
desprende que la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará
mediante elecciones libres, auténticas y periódicas; que los partidos políticos
son entidades de interés público y la ley determinará las formas específicas de
su intervención en el proceso electoral; que dichos partidos políticos tienen
como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática,
contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones
de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas,
principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre,
secreto y directo.
En ese contexto
constitucional puede concluirse que la Constitución Federal prevé un sistema
electoral en el cual un aspecto fundamental lo constituye la regulación de los actos de los partidos políticos
como entidades de interés público, cuya finalidad principal es hacer posible el
acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público conformando la
representación nacional. Así,
en particular, la libertad de asociación política, garantiza la formación de
asociaciones de diversas tendencias ideológicas, que fortalecen la vida
democrática del país. En otras palabras, el artículo 41, fracción I, de la
Constitución Federal regula un tipo específico de asociación identificado como
partido político, que tiene como fin permanente cualquiera de los descritos en
el párrafo que antecede, y que estas instituciones
participarán en los procesos electorales en los términos que señale la ley. Éstos podrán ser de carácter nacional o estatal y, para efectos de su participación en el proceso electoral, deberá estarse a la ley federal o local
según el tipo de elección respectiva.
También es importante
tener presente lo dispuesto en los artículos 42, fracción IV, 54, fracción VI y
80, fracción IV del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado
de Puebla[34], por cuanto establecen que son
derechos de los partidos políticos que participen en los procesos electorales
del Estado, entre otros, el de formar parte de los órganos electorales; que los
partidos políticos tienen diversas obligaciones, destacando para el caso, la de
formar parte del Instituto Electoral del Estado y de sus órganos a través de
sus representantes designados conforme lo dispone el propio Código y la
reglamentación que apruebe el Consejo General; así como que el Consejo General
del Instituto Electoral referido, se integrará además de un Consejero
Presidente y seis Consejeros electorales con derecho a voz y voto, con un
representante de partido por cada uno de los partidos políticos con registro,
previa acreditación, con derecho a voz y sin voto.
Precisado lo anterior,
debe decirse en primer término, que en el proyecto sometido a la consideración
del Tribunal Pleno, se proponía la declaración de validez del artículo 157 del
Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, bajo la
consideración sustancial de que es una regla acorde a las obligaciones que
tiene a su cargo un partido político, dada su naturaleza, por lo que no resulta
irrazonable o desproporcionada.
Sin embargo, en la
sesión de veinticuatro de noviembre de dos mil quince, una mayoría de seis
votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Zaldívar Lelo de Larrea,
Silva Meza, Medina Mora, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente
Aguilar Morales, expresó una conclusión diversa, esto es, por la
inconstitucionalidad de la disposición, con el voto en contra de los señores
Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas y Pardo Rebolledo.
En consecuencia, no se
alcanzó la votación calificada de ocho votos a que se refiere el artículo 72,
de la Ley Reglamentaria y se procedió en este aspecto de la litis, a desestimar
la acción intentada.
Por lo que toca al
diverso problema jurídico correspondiente a lo dispuesto en el artículo 201
Quinquies del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de
Puebla, este Tribunal Pleno determina que los argumentos aducidos son
infundados por lo siguiente:
Esa disposición se
reproduce a continuación:
“Artículo 201 Quinquies. A. Son prerrogativas y derechos de los
candidatos independientes registrados:
(…).
C. Los candidatos independientes, de conformidad con lo previsto por el
reglamento de sesiones de los Consejos del Instituto aprobado por el Consejo
General, podrán designar representantes con derecho a voz pero sin voto, ante
los órganos del Instituto, en los términos siguientes:
(…).
Si la designación no se realiza en los términos y plazos establecidos
en la convocatoria respectiva perderá este derecho.
El registro y sustitución de los nombramientos de los representantes
ante mesas directivas de casilla y generales, se realizará en los términos
previstos en este Código.
Para el caso de que los referidos representantes falten a las sesiones
a las que fueron convocados, se procederá conforme a lo previsto en este
Código.
(…)”.
El artículo referido
prevé entre otras cuestiones, que los candidatos independientes podrán designar
representantes con derecho a voz pero sin voto ante los órganos del Instituto
Electoral Estatal y, en la porción normativa cuestionada dispone que si la
designación no se realiza en los términos y plazos establecidos en la
convocatoria respectiva, el candidato perderá ese derecho.
Ahora bien, es
importante señalar que este Tribunal Pleno al resolver la acción de
inconstitucionalidad 64/2015 y sus acumuladas 65/2015, 66/2015, 68/2015 y
70/2015[35], analizó un supuesto normativo
similar, combatido también por Movimiento Ciudadano, correspondiente a la Ley
de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Sinaloa y declaró
la validez de esa disposición, bajo el argumento sustancial de que el plazo
establecido para registrar representantes debe ser interpretado como un
elemento
que razonablemente protege la certeza jurídica en el proceso electoral y que
eliminar plazos en éste, afectaría potencialmente dicho principio
constitucional.
Al respecto, se
transcriben las consideraciones sustentadas en ese precedente:
“(…).
168. Tema 5. Sanción por registro extemporáneo de representantes
de candidaturas independientes. (Artículo 106, párrafo tercero de la Ley de
Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Sinaloa).
169. El artículo impugnado prevé:
‘Artículo 106.
Las y los candidatos
independientes, de conformidad con esta ley y la normatividad de la materia,
podrán designar representantes ante los órganos del Instituto, en los términos
siguientes:
I. Las candidaturas
independientes a Gobernador del Estado, ante el Consejo General y la totalidad
de los Consejos Distritales;
II. Las candidaturas
independientes a Diputados, ante el Consejo Distrital correspondiente a la
demarcación por la que se postule; y,
III. Las candidaturas
independientes a Presidente Municipal, Síndico Procurador y Regidurías por el
sistema de mayoría relativa, ante el Consejo Municipal de la demarcación por la
cual se postule.
La acreditación de representantes ante el Consejo General y los
Consejos Distritales y Municipales se realizará dentro de los treinta días
posteriores al de la aprobación de su registro como aspirante a Candidato
Independiente.
Si la designación no se realiza en el
plazo previsto en el párrafo anterior perderá este derecho.’
170. El partido Movimiento Ciudadano
argumenta que el párrafo tercero del artículo 106 de la Ley de Instituciones y
Procedimientos Electorales del Estado de Sinaloa, resulta violatorio de la
Constitución Federal ya que transgrede el derecho de los candidatos
independientes a una efectiva representación en el proceso electoral al
impedirles contar con los elementos necesarios para llevar a cabo sus
actividades durante el proceso electoral, contenido en el artículo 41
constitucional.
171. Adicionalmente, considera que
privar a los candidatos independientes de su derecho de representación afecta
la vigilancia del desarrollo del proceso electoral, lo cual los deja en un
estado de indefensión al no permitírseles participar en los respectivos
consejos.
172. Más aun, se argumenta que el
artículo impugnado transgrede el artículo 22 constitucional ya que prevé una
pena excesiva. Se argumenta que se viola el artículo 41 de la Constitución toda
vez que se viola el derecho de representación de los candidatos ciudadanos, lo
cual —de acuerdo al partido promovente— ha sido ratificado por el Tribunal
Electoral del Poder Judicial en el expediente SUP-REC-52/2015. Al respecto, se
argumenta que la medida adoptada por el legislador de Sinaloa no es idónea, ya
que resulta en una restricción absoluta que no persigue un fin legítimo y merma
la participación de los candidatos independientes en los órganos
correspondientes.
173. De manera alternativa, el
partido solicita que se realice una interpretación conforme de manera que las
limitaciones y prohibiciones no signifiquen un menoscabo a los principios de
libertad, pluralidad y democracia.
174. Este concepto y los argumentos
que lo componen resultan infundados. Inicialmente, es necesario destacar que el
establecimiento de un plazo perentorio para la designación de representantes
por parte de los candidatos independientes no constituye de ninguna manera una
sanción en términos del artículo 22 de la Constitución; el plazo de ninguna
manera resulta en una pena ya que no es resultado de ningún tipo de conducta
criminal o irregular, los plazos en cualquier tipo de procedimiento se
establecen para dotarlo de certeza y poder definir cuándo es que cada etapa
precluye o concluye a efecto de pasar a una posterior, esto constituye la
racionalidad jurídica de los mismos. De este modo no resulta necesario hacer el
contraste del plazo establecido con el artículo 22 de la Constitución Federal,
como si la falta de representación por no haber cumplido el plazo de treinta
días fungiera como una sanción al sujeto que no haya cubierto con este plazo
señalado por el párrafo impugnado.
175. Asimismo, es importante subrayar
que las decisiones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
no son vinculantes para esta Suprema Corte y que la misma tiene libertad para
tomar las decisiones que considere constitucionalmente adecuadas, aun si las
mismas son divergentes de las adoptadas por el órgano mencionado; si bien es
cierto que el Tribunal Electoral tiene la facultad de inaplicación de normas
que considere inconstitucionales, es la Suprema Corte de Justicia la que sigue
siendo el intérprete máximo de la Constitución en el sistema jurídico mexicano.
176. Ahora bien, a consideración de
esta Suprema Corte y contrario a los argumentos expuestos por el partido
promovente, es errónea la afirmación de que no hay ningún bien constitucional
afectado si se eliminan los plazos y la sanción de extemporaneidad para el
registro de representantes de candidatos en el proceso electoral. La imposición
de plazos y de términos en todo sistema jurídico obedece, como ya se mencionó,
a una racionalidad funcional y práctica de manera que los sujetos tengan que
cumplir con ciertos requisitos lo deben hacer en una temporalidad razonable de
acuerdo a la naturaleza y complejidad de cada proceso. En este sentido, los
plazos deben ser entendidos como herramientas de orden y de funcionamiento
eficiente en el sistema jurídico que protegen diferentes bienes
constitucionales como la seguridad jurídica y la certeza de los sujetos
regulados en las normas, ya que de esta manera los gobernados conocen de manera
cierta y determinada cuales obligaciones deben de cumplir en los tiempos
señalados. Efectivamente, el artículo 116, fracción IV, apartado b) mandata lo
siguiente:
‘Artículo 116’. (Se transcribe).
177. De la interpretación de este precepto se infiere que uno de los
principios rectores que rigen el marco jurídico de las autoridades electorales
frente a los partidos políticos y a la ciudadanía es el de certeza, así resulta evidente que, contrario a las
pretensiones del partido promovente, el plazo establecido para registrar debe
ser interpretado como un elemento que razonablemente protege la certeza
jurídica en el proceso electoral y que el eliminar plazos dentro de un proceso
afectaría potencialmente a este principio constitucional.
178. Ahora bien, pareciera que el principio de certeza contenido en el
artículo 116 es una norma que define el actuar de las autoridades locales
frente al sistema electoral y no es un principio que define como se debe
legislar en la materia. Sin embargo, no es posible hacer efectivo un marco de
certeza jurídica electoral en el actuar de las autoridades sin un marco
legislativo que marque las diferentes etapas con tiempos determinados para que
así se lleve un proceso electoral estructurado y ordenado.
179. Respecto de la solicitud de interpretación conforme que hace el
partido promovente, resulta conveniente recordar que la operatividad de dicha
figura jurídica consiste en que el juzgador, ante dos interpretaciones de la
norma impugnada, debe preferir aquella que sea acorde al texto constitucional.
Esta obligación de ninguna manera impone una obligación al juez de ir más allá
del significado real de la norma para poder obtener un resultado de constitucionalidad
con un sentido diverso al que la norma realmente indica.
180. Adicionalmente, desde la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y
sus acumuladas 26/2014, 28/2014 y 30/2014, resueltas en sesión pública de nueve
de septiembre de dos mil catorce, ha sostenido el criterio de que no pueden
compararse partidos políticos y candidatos independientes al no encontrarse en
condiciones equivalentes, por lo que el examen de constitucionalidad y
razonabilidad de la medida tiene que hacerse dentro de la propia figura y no de
manera comparativa.
181. Por las razones antes expuestas, deben considerarse infundados los
conceptos de invalidez hechos valer por el partido promovente, y lo procedente
es reconocer la validez del tercer párrafo del artículo 106 de Ley de
Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Sinaloa.
(…)”.
En virtud de que el
artículo 201 Quinquies del Código de Instituciones y Procesos Electorales del
Estado de Puebla, en la porción normativa cuestionada, guarda identidad con lo
analizado por este Tribunal Pleno en la ejecutoria transcrita, debe concluirse
que ha lugar a declarar por las mismas razones, la validez de la disposición de
que se trata, pues como se razonó en esa ejecutoria, la imposición de plazos y
de términos en todo sistema jurídico obedece a una racionalidad funcional y
práctica, de manera que los sujetos tengan que cumplir con ciertos requisitos,
lo que deben hacer en una temporalidad razonable de acuerdo a la naturaleza y
complejidad de cada proceso. En ese contexto, el artículo 201 Quinquies,
apartado C, en sus tres últimos párrafos es constitucional, por cuanto prevé
una herramienta de orden y de funcionamiento eficiente en el sistema jurídico
que pretende proteger, en el caso, el proceso electoral en el Estado de Puebla.
Por lo expuesto, ante
lo infundado de los conceptos de invalidez, lo procedente es reconocer la
constitucionalidad del artículo 201 Quinquies, apartado C, en sus tres últimos
párrafos, del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de
Puebla.
DÉCIMO SÉPTIMO. Tema 11. Representación proporcional.
Movimiento Ciudadano
plantea la invalidez del artículo 16, apartado A del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla, porque modifica el sistema de
asignación de representación proporcional, concretamente su sentido, pues se
pretende que sólo sea una asignación para todo el Estado, lo que limita la
representación que cada partido político tendría; es decir, la asignación al
porcentaje mayor por partido era un derecho reconocido en el propio apartado A
del artículo 16 del Código anterior a la reforma impugnada, ya que consignaba
la posibilidad de que la primera asignación por partido fuera a la fórmula de
candidatos de mayoría relativa que, sin alcanzar la constancia de mayoría,
hubiera obtenido el más alto porcentaje de votación dentro de su propio partido
político, facilitando con ello, que los contendientes en la elección pudieran
acceder por la vía de la representación proporcional bajo el reconocimiento de
su trabajo en la campaña electoral, al tener un porcentaje mayor de votos que
el resto de los candidatos del propio partido político que lo postula, con lo
cual la conformación de la Cámara sería un reflejo de las preferencias y
fuerzas electorales de los contendientes, dando cauce al sistema de
representación proporcional que se consagra en la Constitución Federal, pues
los votos con los cuales una fórmula de candidatos a diputados logra una
asignación por la vía de la representación plena, son el reflejo de la decisión
del electorado al acudir
a las urnas.
Por ende, el cambio
que se introdujo en la norma combatida conculca el principio de representación
proporcional, porque la integración de la Cámara de Diputados debe incluir de
manera directa, por la vía de la primera asignación, a aquellos candidatos que
por cada partido político hayan alcanzado el porcentaje más alto de votos
dentro de la totalidad de candidatos que postula su partido político; máxime si
se toma en cuenta que los escaños por representación proporcional son de quince
diputados, por lo que si ahora sólo se asigna un escaño bajo esta premisa, ello
hará que el partido con el segundo lugar de votación se vea siempre favorecido
con esta asignación en perjuicio de los demás institutos políticos que, habiendo
alcanzado el mínimo de votación para ser sujetos a esa asignación, se les resta
un escaño que debía alcanzar en esa primera asignación.
También hace
referencia a lo dispuesto en el propio artículo 16 combatido, en su apartado C,
para aducir que la fórmula de distribución de la representación proporcional,
deja de lado lo que la Ley General de Partidos Políticos establece en su
artículo 9, y que se refiere a la primera asignación de una curul a la fórmula
de candidatos que hubiera tenido el porcentaje de votación más alta por cada
partido político.
Asimismo argumenta que
el legislador demandado confunde los topes de la representación en la Cámara,
con lo que debe ser la fórmula de asignación, según se lee de lo dispuesto en
el artículo 320, fracción II del Código Electoral del Estado, que también se
impugna, de la que se advierte que la primera asignación deja
de realizarse por partido político y ahora se pretende sea una sola asignación
por el total de la entidad, con
lo que se niega la posibilidad de que el Congreso local sea el reflejo de los
votos obtenidos en las urnas
por los candidatos contendientes.
Al respecto, el
artículo 16, apartado A del Código de Instituciones y Procesos Electorales del
Estado de Puebla, prevé lo siguiente:
“Artículo 16. El Poder Legislativo se deposita en una Asamblea
de Diputados que se denomina ‘Congreso del Estado’, el cual se integra con
veintiséis Diputados electos según el principio de mayoría relativa, mediante
el sistema de distritos electorales uninominales y hasta por quince Diputados
que serán electos de acuerdo con el principio de representación proporcional,
de los cuales:
A. La primera asignación por mayor porcentaje recaerá en la fórmula
de candidatos postulados por el principio de Mayoría Relativa que, por sí misma,
haya obtenido el mayor porcentaje de votos en la elección de Diputados por el
referido principio, siempre que no hubiere alcanzado la constancia respectiva,
para estos efectos se deberá considerar a todos los candidatos postulados por
los partidos políticos, coaliciones o candidatura común en la elección de que
se trate.
B. Los subsecuentes serán asignados conforme al sistema de listas
votadas en una circunscripción plurinominal, que corresponderá a la totalidad
del territorio del Estado.
C. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de
diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la
Legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación emitida. Esta
norma no se aplicará al partido político que por sus triunfos en distritos
uninominales obtenga un porcentaje de curules del total de la Legislatura,
superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más el ocho
por ciento.
Para reconocer y garantizar la representación y pluralidad de las fuerzas
políticas la asignación de diputados por el principio de representación
proporcional; el porcentaje de representación de un partido político no podrá
ser menor al porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos
porcentuales. En todo caso, la fórmula establecerá las reglas para la deducción
del número de diputados de representación proporcional que sean necesarios para
asignar diputados a los partidos políticos que se encuentren en ese supuesto,
de mayor o menor subrepresentación.
Por cada Diputado propietario se elegirá un suplente.
El Congreso del Estado se renovará en su totalidad cada tres años e
iniciará sus funciones conforme lo dispuesto en la Constitución Local.
Los diputados podrán ser electos de manera consecutiva, hasta por cuatro
periodos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por
cualquiera de los partidos integrantes de la coalición o candidatura común que
los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia
antes de la mitad de su mandato.
En caso de falta absoluta de algún Diputado propietario y de su
respectivo suplente, electos por el principio de mayoría relativa, se convocará
a elecciones extraordinarias.
A falta de la fórmula de Diputados a que se refiere el apartado A de este
artículo, ésta deberá ser cubierta por la fórmula que le siga con el mayor
porcentaje de votos.
La falta absoluta de alguna fórmula de Diputados electos por el
principio de representación proporcional, deberá ser cubierta por la fórmula de
candidatos del mismo partido político que siga en el orden de la lista, después
de habérsele asignado los Diputados que le hubieren correspondido”.
Asimismo, el diverso
320, fracción II del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado
de Puebla, se reproduce a continuación:
“Artículo 320. En el procedimiento para la asignación de
Diputados de representación proporcional, se aplicará la fórmula electoral con
los elementos y normas siguientes:
a) Mayor porcentaje;
b) Cociente Natural; y
c) Resto Mayor.
Los partidos políticos que hayan obtenido el Porcentaje Mínimo, tendrán
derecho a participar en la asignación de Diputados por el principio de
representación proporcional; para tal efecto:
I. Se hará la declaratoria de aquellos partidos políticos que hayan
obtenido el Porcentaje Mínimo;
II. La asignación por mayor porcentaje recaerá en la fórmula de
candidatos postulados por el principio de mayoría relativa que, por sí misma,
haya obtenido el mayor porcentaje de votos de entre todas las fórmulas
registradas para la elección de diputados por el referido principio, siempre
que no hubiere alcanzado la constancia respectiva, para estos efectos se deberá
considerar a todos los candidatos postulados por los partidos políticos,
coaliciones o candidatura común en la elección de que se trate; para las
siguientes asignaciones, al partido en que haya recaído la contemplada en esta
fracción, le será descontado un número de votos equivalente al tres por ciento
de la votación válida emitida.
III. Para la asignación de las catorce Diputaciones restantes, se
utilizarán los elementos de Cociente Natural y Resto Mayor, en términos del
artículo 318 de este Código para estos efectos, los partidos políticos
participarán en lo individual, independientemente de la forma de postulación de
sus candidatos, y solo serán considerados los que obtuvieron el porcentaje
mínimo, en términos de lo establecido en la fracción I de este artículo”.
Ahora bien, la violación aducida se relaciona con el principio de
representación proporcional y sobre este tema existen diversos precedentes de
este Alto Tribunal que se han referido a la evolución y características del
sistema electoral mexicano; sin embargo, como consecuencia de la reforma
constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de
febrero de dos mil catorce, el Poder Reformador introdujo modificaciones en
este aspecto de nuestro sistema electoral; por ello, en este apartado se
retoman las consideraciones que sobre ese principio sustentó este Tribunal
Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 64/2015 y sus acumuladas
65/2015, 66/2015, 68/2015 y 70/2015[36].
El artículo 116, fracción II, párrafos primero, segundo y tercero de la
Constitución Federal, señala
lo siguiente:
“Artículo 116. El poder
público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una
sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se
organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las
siguientes normas:
(…).
II. El número de representantes en
las legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno;
pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya
población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población
exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados
cuya población sea superior a esta última cifra.
Las Constituciones estatales deberán
establecer la elección consecutiva de los diputados a las legislaturas de los
Estados, hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser
realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de
la coalición que los hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido
su militancia antes de la mitad de su mandato.
Las legislaturas de los Estados se
integrarán con diputados electos, según los principios de mayoría relativa y de
representación proporcional, en
los términos que señalen sus leyes. En ningún caso, un partido político
podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un
porcentaje del total de la legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje
de votación emitida. Esta base no se aplicará al partido político que por sus
triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curules del total
de la legislatura, superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más
el ocho por ciento. Asimismo, en la integración de la legislatura, el
porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor al
porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales.
(…)”.
Ese precepto constitucional señala que el número de
representantes en las legislaturas de los Estados será proporcional al de
habitantes de cada uno; que dichas legislaturas se integrarán con diputados
electos, según los principios de mayoría relativa y de representación
proporcional, en los términos que señalen sus leyes; que en ningún caso, un
partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios
que representen un porcentaje del total de la legislatura que exceda en ocho
puntos su porcentaje de votación emitida. Esta base no se aplicará al partido
político que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje
de curules del total de la legislatura, superior a la suma del porcentaje de su
votación emitida más el ocho por ciento. Asimismo, indica que en la integración
de la legislatura, el porcentaje de representación de un partido político no
podrá ser menor al porcentaje de votación que hubiere recibido, menos ocho
puntos porcentuales.
De la exposición de motivos que dio origen a la reforma constitucional
de diez de febrero de dos mil catorce, se advierte que el Constituyente
Permanente consideró necesario que todos los elementos de la proporcionalidad
electoral se consagren en forma expresa y amplia en el texto mismo de la
fracción II del artículo 116 de la Constitución Federal. Para que, la presencia
de este sistema electoral se haga efectiva de forma clara y perceptible, como
uno de los dos integrantes de la formación de los cuerpos legislativos locales,
con peso específico en los mismos e influencia real de representación y no
meramente simbólica. Asimismo, que si bien las Legislaturas estatales gozan de
cierta libertad para moverse dentro del compás de formas de representación
proporcional, lo cierto es que, no se debe llegar al extremo de que la forma
aceptada minimice el principio y lo coloque en situación meramente simbólica o
carente de importancia en la Legislatura, como mera figura decorativa, o lo
aleje considerablemente del centro de gravedad de la proporcionalidad natural,
al permitir, por ejemplo, que con un pequeño número de votos se alcance una
cantidad considerable de escaños, o que con gran cantidad de votos sólo se
consigan unas cuantas curules. Así entonces, si bien al regular un sistema
electoral mixto, las Legislaturas de los estados tendrían facultad absoluta
para combinar los sistemas de elección de mayoría relativa y de representación
proporcional, para determinar los porcentajes de votación, el número de
diputados de mayoría relativa y de representación proporcional que integren los
Congresos locales, el número de distritos electorales en que se divida la
entidad federativa o la fórmula electoral a aplicarse para la asignación de
diputaciones de representación proporcional; también estarían obligadas a
contemplar en las normas electorales locales un límite a la sobre representación,
que incuestionablemente es una de las bases fundamentales indispensables para
la observancia del principio.
Señalado lo anterior,
en lo que al caso interesa, debe destacarse, por una parte, que el principio de
representación proporcional tiene la finalidad de atribuir a cada partido
político el número de escaños que corresponda a los votos emitidos a su favor,
para lograr una representación más adecuada y garantizar de forma adecuada, el
derecho de participación política de las minorías y, por otra, que las
legislaturas locales tienen la facultad de reglamentarlo, conforme al texto
expreso del artículo 116 de la Constitución Federal.
El precepto
constitucional en cita pone de relieve que las legislaturas de los Estados se
integrarán con diputados electos por los principios de mayoría relativa y de
representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes; en ningún
caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos
principios que representen un porcentaje del total de la legislatura que exceda
en ocho puntos su porcentaje de votación emitida, aunque esto no se aplicará al
partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un
porcentaje de curules del total de la legislatura superior a la suma del
porcentaje de su votación emitida más el ocho por ciento y, en la integración
de la legislatura, el porcentaje
de representación de un partido político no podrá ser menor al porcentaje de
votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales.
Así, siempre que
respete los parámetros apuntados, el legislador local tiene libertad para
regular la forma en que operará el principio de representación proporcional al
interior del Congreso Estatal.
Cabe indicar que este
Tribunal Pleno al resolver entre otras, las acciones de inconstitucionalidad
22/2014 y sus acumuladas 26/2014, 28/2014 y 30/2014, así como 39/2014 y sus
acumuladas 44/2014, 54/2014 y 84/2014[37], ha subrayado que siempre que se
respeten los parámetros que fija el artículo 116 de la Constitución Federal, el
legislador tiene la libertad de configuración legislativa para establecer la
forma en que operará el principio de representación proporcional en su Estado.
En ese contexto, esta
Suprema Corte determina que no asiste la razón a Movimiento Ciudadano, en
cuanto aduce la inconstitucionalidad del artículo 16, apartado A del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, porque no limita la
representación que cada partido político tendrá en el Congreso del Estado y,
mucho menos, implica inobservancia a las reglas expresas que respecto del
principio de representación proporcional establece el artículo 116, fracción II
de la Constitución Federal.
La disposición
combatida prevé que para efectos del principio de representación proporcional, la primera asignación por mayor porcentaje
recaerá en la fórmula de candidatos postulados por el principio de mayoría
relativa que, por sí misma, haya obtenido el mayor porcentaje de votos en la
elección de diputados por el referido principio, siempre que no hubiere
alcanzado la constancia respectiva, supuesto en el cual, además, se deberá
considerar a todos los candidatos postulados por los partidos políticos,
coaliciones o candidatura común en la elección de que se trate; sin embargo,
esto no puede entenderse en el sentido que expresa el partido político, ya que
si bien una lectura aislada de la porción normativa cuestionada podría conducir
a esta Suprema Corte a estimar que distorsiona el sistema de representación
proporcional, pues parece más bien una regla de asignación de curules por
razones de mayoría, porque favorece a aquel partido político que obtuvo más
votos pero no alcanzó la constancia respectiva por el principio de mayoría
relativa, también lo es que esa probable distorsión en todo caso se ve
compensada con lo dispuesto en el diverso artículo 320 del Código cuestionado,
que prevé el procedimiento para la asignación de diputados de representación
proporcional y en su fracción II reproduce lo que establece el apartado A del
artículo 16 del propio Código, pero agrega que las siguientes asignaciones al
partido en que haya recaído la llamada primera asignación, le será descontado
un número de votos equivalente al tres por ciento de la votación válida
emitida.
Para evidenciar lo anterior, se transcribe de nuevo, la fracción II del
referido artículo 320, que es del tenor siguiente:
“Artículo 320. En el
procedimiento para la asignación de Diputados de representación proporcional,
se aplicará la fórmula electoral con los elementos y normas siguientes:
(…).
II. La asignación por mayor
porcentaje recaerá en la fórmula de candidatos postulados por el principio de
mayoría relativa que, por sí misma, haya obtenido el mayor porcentaje de votos
de entre todas las fórmulas registradas para la elección de diputados por el
referido principio, siempre que no hubiere alcanzado la constancia respectiva,
para estos efectos se deberá considerar a todos los candidatos postulados por
los partidos políticos, coaliciones o candidatura común en la elección de que
se trate; para las siguientes asignaciones, al partido en que haya recaído
la contemplada en esta fracción, le será descontado un número de votos
equivalente al tres por ciento de la votación válida emitida.
(…).”.
La última parte de la fracción II del artículo 320 del Código
Electoral, dispone que para las siguientes asignaciones, al partido en que haya
recaído la curul por “asignación por mayor porcentaje”, le será descontado un
número de votos equivalente al tres por ciento de la votación válida emitida,
lo que implica que los votos por ese porcentaje no podrán ser tomados en cuenta
para la asignación del resto de curules por el principio de representación
proporcional y es de esa manera en la que el sistema creado por el legislador
de Puebla compensa la probable distorsión que pudiera generar la denominada
“asignación por mayor porcentaje”.
Incluso, la disposición no genera algún problema de inequidad y de
falta de certeza electoral, en virtud de que todos los partidos políticos que
se encuentren en el supuesto que prevé, pueden aspirar a esa primera asignación
por mayor porcentaje; por tanto, no asiste la razón a Movimiento Ciudadano
cuando afirma que el partido con el segundo lugar de votación se verá siempre
favorecido con esta asignación en perjuicio de los demás partidos, pues además
tampoco puede basar sus argumentos en hipótesis que dependen de lo que
los electores decidan en las urnas.
En consecuencia, las disposiciones combatidas no violan el sistema de
representación proporcional, ya que no limitan la representación que cada
partido político tendrá en el Congreso del Estado, esto es, lo único que
establece es que la primera asignación sea para la fórmula de candidatos de
mayoría relativa que cada partido político, coalición o candidatura común
hubiera alcanzado en mejor porcentaje de votación, sin haber obtenido el
triunfo; y, posteriormente, el Código en los diversos 320, 318, 319 y 321,
prevé la asignación del resto de curules por representación proporcional.
No se desconoce que Movimiento Ciudadano hace referencia a la regulación que con anterioridad establecía el
artículo 16, apartado A del Código combatido, en el sentido de que la
denominada “primera asignación” se hacía tomando en cuenta sólo al partido cuya
fórmula de candidatos de mayoría relativa no alcanzó la constancia respectiva,
y no como lo prevé ahora, en cuanto prevé a la totalidad de candidatos
postulados por los partidos políticos, coaliciones o candidatura común; empero,
la reforma introducida se entiende formulada con base en la libertad de
configuración legislativa que en el rubro de representación proporcional tienen
las legislaturas locales, lo que de alguna manera reconoce el propio partido
actor porque invoca lo resuelto por esta Suprema Corte al conocer de la acción
de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas, en la que se declaró la
invalidez del artículo 9, inciso c), fracciones I, II y III de la Ley General
de Partidos Políticos, con base en la consideración de que el párrafo tercero
de la fracción II del artículo 116 de la Constitución Federal, dejó en manos
del legislador local los términos en los que habrían de diseñarse las fórmulas
de asignación de diputados de representación proporcional, y ello significa que
la legislación general en materia electoral no está constitucionalmente
autorizada para determinar algún aspecto de dicho procedimiento.
Por tanto, contrariamente a lo que aduce Movimiento Ciudadano, los
artículos 16, apartado A y 320, fracción II del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla, no resultan inconstitucionales, por
lo que se reconoce su validez.
Por otro lado, el Partido Revolucionario Institucional argumenta que
son inconstitucionales los artículos 16, apartado C, segundo párrafo, 318,
tercer párrafo y fracción VII, 321 incisos d), e), h) del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, en virtud de que no
atienden a la finalidad que busca el principio de representación proporcional,
pues de su lectura se advierte que pretenden que los partidos políticos
subrepresentados alcancen más curules a costa de los partidos políticos
minoritarios, cuando el sistema de representación proporcional lo que pretende
es lograr que las minorías sean escuchadas y representadas en los Congresos.
Que lo anterior
encuentra su apoyo en las consideraciones sustentadas por la Sala Regional
Monterrey del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en la sentencia dictada en el expediente SM-JRC-14/2014, en la cual analizó la
asignación de los diputados de representación proporcional en el Estado de
Coahuila, y la primera interpretación jurisdiccional de la aplicación del
límite de subrepresentación; y que lo resuelto por ese órgano jurisdiccional
fue confirmado a su vez por la Sala Superior de ese Tribunal en la sentencia SUP-REC-936/2014, bajo la consideración de que si
algún partido político
está subrepresentado, debe aplicarse el límite constitucional de
subrepresentación y ajustar la asignación de representación proporcional
conforme al principio de mínima afectación; y que para lograrlo, es necesario
quitar escaños a los partidos con la menor votación para asignarlos al partido
subrepresentado, utilizando solamente el número mínimo necesario de escaños
para llevarlo dentro de los límites constitucionales; por tanto, los preceptos
combatidos deben declararse inconstitucionales.
Los artículos 16,
apartado C, segundo párrafo, 318, tercer párrafo, fracción VII, y 321 incisos
d), e) y h) del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de
Puebla, se reproducen a continuación:
“Artículo 16. El Poder Legislativo se deposita en una Asamblea
de Diputados que se denomina ‘Congreso del Estado’, el cual se integra con
veintiséis Diputados electos según el principio de mayoría relativa, mediante
el sistema de distritos electorales uninominales y hasta por quince Diputados
que serán electos de acuerdo con el principio de representación proporcional,
de los cuales:
(…).
C. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de
diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la
Legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación emitida. Esta
norma no se aplicará al partido político que por sus triunfos en distritos
uninominales obtenga un porcentaje de curules del total de la Legislatura,
superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más el ocho por
ciento.
Para reconocer y garantizar la representación
y pluralidad de las fuerzas políticas la asignación de diputados por el
principio de representación proporcional; el porcentaje de representación de un
partido político no podrá ser menor al porcentaje de votación que hubiere
recibido menos ocho puntos porcentuales. En todo caso, la fórmula establecerá
las reglas para la deducción del número de diputados de representación
proporcional que sean necesarios para asignar diputados a los partidos
políticos que se encuentren en ese supuesto, de mayor o menor
subrepresentación.
(…)”.
“Artículo 318. Ningún partido político, podrá contar con más de
26 diputados por ambos principios.
En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de
diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la
legislatura que exceda en ocho puntos el porcentaje de su votación emitida.
Esta base no se aplicará al partido político que por sus triunfos en distritos uninominales
obtenga un porcentaje de curules del total de la legislatura, superior a la
suma del porcentaje de su votación emitida más el ocho por ciento.
Para reconocer y garantizar la representación
y pluralidad de las fuerzas políticas que contiendan en la entidad federativa,
el porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor al
porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales.
En todo caso, la fórmula de asignación establecerá las reglas para la
deducción del número de diputados de representación proporcional que sean
necesarios para asignar diputados a los partidos políticos que se encuentren en
ese supuesto, de mayor o menor subrepresentación.
Para los efectos de este Capítulo se entenderá por:
I. Cociente natural, el que se calcula dividiendo la votación valida
efectiva entre el número de curules a repartir por el principio de
representación proporcional;
II. Límite inferior, el que se
obtiene de deducir ocho puntos porcentuales al porcentaje de votación recibida
por cada partido político en la elección de diputados por el principio de
mayoría relativa;
III. Límite superior, el que se obtiene de sumar ocho puntos
porcentuales al porcentaje de votación recibida por cada partido político en la
elección de diputados por el principio de mayoría relativa;
IV. Porcentaje mínimo, el que representa el tres por ciento de la
votación
válida emitida;
V. Resto mayor, es el remanente más alto entre los restos de las
votaciones de cada partido político, después de haber aplicado el cociente
natural. También podrá participar el partido político al que se le asignó la
curul por mayor porcentaje, pero que por su votación no fue considerado en la
asignación por cociente natural, su remanente será el que resulte de deducir de
su votación, el número de votos utilizados para la asignación por mayor
porcentaje.
El resto mayor se utilizará cuando aún hubiese diputaciones por
distribuir una vez hecha la asignación de acuerdo a lo dispuesto por el
artículo 321 de este Código;
VI. Sobrerrepresentación, cuando el porcentaje de representación de un
partido político en la Cámara de Diputados se encuentra por arriba de su límite
superior;
VII. Subrepresentación, cuando el porcentaje de representación de un
partido político en la Cámara de Diputados se encuentra por abajo de su límite
inferior;
VIII. Votación total emitida, el total de los votos depositados en las
urnas para la elección de diputados; incluye los votos por listas
plurinominales emitidos en las casillas especiales;
IX. Votación valida emitida, la que resulte de deducir de la votación
total emitida, los votos nulos y los correspondientes a los candidatos no
registrados;
X. Votación valida efectiva, la que resulte de deducir de la votación
válida emitida, los votos a favor de los partidos políticos que no hayan
obtenido el porcentaje mínimo, los votos a favor de los candidatos
independientes, así como los votos consumidos por la asignación por mayor
porcentaje”.
“Artículo 321. En términos de la última fracción del artículo
anterior, se asignará un Diputado adicional a cada uno de los partidos
políticos cuya votación contengan el Cociente Natural. Esta asignación se hará
de manera rotativa, y se agotará hasta que no quede partido alguno cuya
votación contenga el Cociente Natural.
Si aún quedaren diputaciones por repartir, estas se distribuirán por
resto mayor.
Hechas las asignaciones por cociente natural y resto mayor, con la
finalidad de garantizar el respeto a los límites establecidos en el artículo
318 de este Código, se estará a lo siguiente:
a) En primer lugar se verificará que el porcentaje de representación en
la Cámara, de los partidos políticos que participaron en la asignación no se
encuentre fuera de sus límites inferior o superior respecto del porcentaje de
votación que obtuvieron en lo individual para la elección de Diputados por el
principio de mayoría relativa.
El Consejo General identificara el número de diputaciones que por ambos
principios le corresponde a cada uno de los partidos políticos, tratándose de
las coaliciones y/o candidaturas comunes hará esta identificación en atención a
lo manifestado por estas en el momento del registro de sus candidatos.
b) Hecho lo anterior se procederá a identificar los porcentajes de
representación en la Cámara de cada uno de los partidos políticos que
participaron en cualquiera de las asignaciones por representación proporcional,
determinando cuáles de ellos se encuentran fuera de sus límites superior o
inferior.
c) En función de lo anterior, a los partidos que se encuentren por arriba
de su límite superior, les serán descontados el número de curules necesarios
para ubicarlos dentro de sus límites dejándolos lo más cercano al límite
superior. En ningún caso el descuento de curules contemplado en este inciso
afectará los triunfos obtenidos por el principio de mayoría relativa.
d) Las curules que se descuenten según lo previsto en el inciso
anterior se distribuirán en primer lugar entre los partidos políticos que
hubiesen participado en coalición o postulación en común con el instituto político
que sufrió el decremento, según corresponda, comenzando por el que se encuentre
más subrepresentado de entre ellos, sin importar que se encuentre dentro de sus
límites y verificando en su caso, que estas asignaciones no impliquen que
superen su límite superior.
e) Si después de realizar la distribución prevista en el inciso
anterior, quedaren diputaciones por distribuir o bien no se actualice el
supuesto previsto en dicho inciso, las curules descontadas en términos del
inciso c) de este artículo se distribuirán entre los partidos políticos que se
encuentren mayormente subrepresentados, iniciando con aquel que se encuentre
más alejado de su límite inferior, hasta verificar que ningún partido se
encuentre fuera de sus límites, si después de hacer lo anterior hubiese algún
partido que se encuentre por debajo de su límite inferior le serán asignadas
las curules necesarias para superar dicho límite, descontándosela al partido
que se encuentre mayormente sobrerrepresentado.
f) Una vez que todos los partidos políticos que participaron en la
asignación se encuentren dentro de sus límites inferior y superior, el Consejo
General procederá a verificar que no se exceda el límite de contar con más de
veintiséis diputados postulados por ambos principios, tomando en consideración,
la forma de postulación por la que optó cada instituto político.
Para ello, el Consejo General consolidará el total de Diputados de
mayoría relativa y representación proporcional que obtuvieron los partidos
políticos que postularon candidatos por coalición o candidatura común, lo que
permitirá hacer la verificación considerándolos como una sola fuerza política.
Los partidos que postularon candidatos en lo individual participarán de esa
manera en la verificación, lo mismo sucederá tratándose de coaliciones
parciales
o flexibles.
g) Si en términos de la fracción anterior se obtiene que alguna fuerza
política se excede del límite de veintiséis diputados por ambos principios, le
serán descontadas el número de diputaciones necesarias para ajustarla al mismo,
para el caso de los partidos que postularon candidatos en coalición o
candidatura común, el descuento se hará en lo individual, comenzando con el
partido político que se encuentre más cercano a su límite superior.
h) Las diputaciones que se obtengan de las deducciones previstas en
el inciso anterior, se asignarán a aquel partido político que se encuentre
mayormente subrepresentado en lo individual, independientemente de la forma en
que hayan postulado candidatos.
i) En caso de que una vez verificados los límites previstos en el
artículo 318 de este Código aún quedaren diputaciones por repartir, estas se
distribuirán entre los partidos políticos que se encuentren más cercanos a su
límite inferior y así sucesivamente hasta agotarlas.
Dentro de la etapa de preparación de la elección, el Consejo General
emitirá los criterios necesarios para garantizar la adecuada aplicación de la
fórmula de asignación de Diputaciones por el Principio de Representación
Proporcional”.
De la lectura a lo que
ya se ha expresado respecto del sistema de representación proporcional, así
como de los artículos combatidos, se desprende que no asiste la razón al
partido político actor, ya que su argumento se limita en señalar que las
disposiciones son inconstitucionales porque buscan que los partidos políticos
subrepresentados alcancen más escaños a costa de los partidos políticos
minoritarios, cuando lo que busca ese sistema es el que las minorías sean
escuchadas y representadas en los Congresos; sin embargo, de la lectura integral
a los preceptos combatidos, no se advierte regla alguna en ese sentido.
En efecto, el artículo 16, apartado C, segundo párrafo del Código
cuestionado, prevé que en ningún caso, un partido político podrá contar con un
número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del
total de la Legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación
emitida y que esa disposición no se aplicará al partido político que por sus
triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curules del total
de la Legislatura, superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más
el ocho por ciento. Y el segundo párrafo que concretamente se combate, dispone
que el porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor
al porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales,
así como que en todo caso, la fórmula establecerá las reglas para la deducción
del número de diputados de representación proporcional que sean necesarios para
asignar diputados a los partidos políticos que se encuentren en ese supuesto,
de mayor o menor subrepresentación.
De esta primera disposición reclamada se aprecia que su redacción
corresponde en buena medida, a lo dispuesto en el artículo 116, fracción II,
tercer párrafo de la Constitución Federal y, por lo mismo, no contiene regla
alguna en el sentido que refiere el partido político, pues ordena que las
legislaturas de los Estados se integrarán con diputados electos, según los
principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los
términos que señalen sus leyes; que en ningún caso, un partido político podrá
contar con un número de diputados por ambos principios que representen un
porcentaje del total de la legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje
de votación emitida y que esta base no se aplicará al partido político que por
sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje de curules del
total de la legislatura, superior a la suma del porcentaje de su votación
emitida más el ocho por ciento. Así como dispone que en la integración de la
legislatura, el porcentaje de representación de un partido político no podrá
ser menor al porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos
porcentuales.
Por lo que hace al diverso 318, tercer párrafo, fracción VII del Código
combatido, contiene la regla de que ningún partido político podrá contar con
más de veintiséis diputados por ambos principios (de mayoría relativa y de
representación proporcional); que en ningún caso, un partido político podrá contar
con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje
del total de la legislatura que exceda en ocho puntos el porcentaje de su
votación emitida, base que no se aplicará al partido político que por sus
triunfos en distritos uninominales obtengan un porcentaje de curules del total
de la legislatura, superior a la suma del porcentaje de su votación emitida más
el ocho por ciento.
Y en la porción normativa que se combate, es decir, el tercer párrafo,
establece que para reconocer y garantizar la representación y pluralidad de las
fuerzas políticas que contiendan en la entidad federativa, el porcentaje de
representación de un partido político no podrá ser menor al porcentaje de
votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales; y la fracción VII
contiene lo que para el Código se entiende como subrepresentación, pues prevé: “… cuando el porcentaje de representación de
un partido político en la Cámara de Diputados se encuentra por abajo de su
límite inferior;”.
De esta disposición también se acredita que en su redacción, en la
porción normativa que se combate, corresponde a lo establecido en el artículo
116, fracción II de la Constitución Federal; y por lo que hace a lo que define
como subrepresentación, no se desprende que contenga alguna regla que
contradiga lo ordenado expresamente en el precepto constitucional referido;
sobre todo si se toma en cuenta que ese artículo 318 que se combate, además de
reiterar lo que ordena la Constitución, expresa definiciones como la referida y
las correspondientes a cociente natural, límite inferior, límite superior,
porcentaje mínimo, resto mayor, subrepresentación, votación total emitida,
votación válida emitida y votación válida efectiva.
Asimismo, por lo que hace al artículo 321, incisos d), e) y h) del
Código combatido, debe decirse que en términos de lo expresado en el
considerando sexto de esta ejecutoria, en sesión de veinticuatro de noviembre
de dos mil quince, se desestimó la propuesta en relación con lo dispuesto en el
inciso e) de esa norma, ello porque se obtuvo una votación de cinco votos a
favor de la propuesta consistente en reconocer su validez, de los señores
Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos, Pardo Rebolledo, Medina Mora y
Aguilar Morales; con el voto en contra de los señores Ministros Cossío Díaz,
Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Silva Meza y Sánchez Cordero de
García Villegas.
En consecuencia, en los párrafos siguientes, el estudio de
constitucionalidad se entenderá referido a los incisos d) y h) del artículo 321
del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla.
Por lo que toca al artículo 321 del Código combatido, debe decirse que
prevé que en términos de la última fracción del artículo anterior[38], se asignará un diputado adicional a
cada uno de los partidos políticos cuya votación contengan el cociente natural,
que esta asignación se hará de manera rotativa, y se agotará hasta que no quede
partido alguno cuya votación contenga el cociente natural; que si aún quedaren
diputaciones por repartir, se distribuirán por resto mayor; así como que hechas
las asignaciones por cociente natural y resto mayor, con la finalidad de
garantizar el respeto a los límites establecidos en el artículo 318 de ese
Código, se estará a lo que describen los incisos del propio artículo 321, entre
ellos, los identificados como d), e) y h)
que prevén:
· Las curules que se descuenten según lo
previsto en el inciso anterior se distribuirán en primer lugar entre los
partidos políticos que hubiesen participado en coalición o postulación en común
con el instituto político que sufrió el decremento, según corresponda,
comenzando por el que se encuentre más subrepresentado de entre ellos, sin
importar que se encuentre dentro de sus límites y verificando en su caso, que estas
asignaciones no impliquen que superen su límite superior.
(Inciso d).
· Si después de realizar la distribución
descrita en el inciso anterior, quedaren diputaciones por distribuir o bien no
se actualice el supuesto previsto en dicho inciso, las curules descontadas en
términos del inciso c) se distribuirán entre los partidos políticos que se
encuentren mayormente subrepresentados, iniciando con aquel que se encuentre
más alejado de su límite inferior, hasta verificar que ningún partido se
encuentre fuera de sus límites; y si después de hacer lo anterior hubiese algún
partido que se encuentre por debajo de su límite inferior le serán asignadas
las curules necesarias para superar dicho límite, descontándosela al partido
que se encuentre mayormente sobrerrepresentado. (Inciso e).
· Las diputaciones que se obtengan de las
deducciones previstas en el inciso anterior, se asignarán a aquel partido
político que se encuentre mayormente subrepresentado en lo individual,
independientemente de la forma en que hayan postulado candidatos. (Inciso h).
Los incisos referidos,
forman parte como se apuntó, del procedimiento que describe el propio artículo
321 del Código, para la asignación de las diputaciones por el sistema de
representación proporcional, de cuya redacción no se desprende elemento alguno
consistente en que la norma busque que los partidos políticos subrepresentados
alcancen más curules a costa de los partidos políticos minoritarios, sino que
describe el procedimiento a seguir para la asignación de catorce diputaciones
por el principio de mayoría relativa. Por tanto, las porciones normativas
controvertidas no son inconstitucionales, pues de la lectura en específico de
ese artículo 321, analizado de manera sistemática con los diversos 318 y 320,
se tiene que el sistema no está creado para el efecto que subraya el partido
actor, sino para alcanzar una mejor representación y equilibrio en el Congreso,
supuesto en el cual lo que hace es descontar diputaciones al partido que esté
mayormente sobrerrepresentado, pudiendo ser de los partidos políticos que
hubieren tenido mayor votación.
Además de que en la
porción normativa que especialmente combate el partido político actor, de cada
una de las disposiciones que han quedado descritas, no se acredita el vicio de
inconstitucionalidad que atribuye a esos preceptos; tampoco se deriva de su
análisis integral, incluidos aquellos preceptos que conforman el Capítulo V “De
la asignación de diputados por el principio de representación proporcional”,
contenido en el Título Sexto, Libro Quinto, del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla.
Asimismo, ha lugar a
desestimar el concepto de invalidez porque el partido político hace depender la
inconstitucionalidad de los preceptos combatidos de lo resuelto en un caso
concreto respecto del Código Electoral del Estado de Coahuila de Zaragoza, esto
es, de la sentencia dictada en el expediente
SM-JRC-14/2014, de la Sala Regional Monterrey del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, confirmada por la Sala Superior de ese órgano
jurisdiccional en la sentencia relativa al SUP-REC-936/2014 y, en el caso, se
está ante un medio de control abstracto, analizando legislación del Estado de
Puebla, en este sentido, el actor debió demostrar la contradicción de las disposiciones
combatidas frente a preceptos de la Constitución Federal y no de lo analizado
en un caso en particular; incluso, de atender a lo aducido en esos términos por
el partido político, ello equivaldría a que la Suprema Corte analizara la
constitucionalidad de una norma general, dependiendo de una situación
particular, cuando el medio de control constitucional que
nos ocupa, examina la norma general por sus propias características, en razón
de todos sus destinatarios y no como consecuencia de una situación concreta.
Máxime que las
decisiones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no son
vinculantes para esta Suprema Corte, pues tiene la libertad para tomar las
decisiones que considere constitucionalmente adecuadas, aun si las mismas son
divergentes de las adoptadas por el órgano mencionado.
Por lo anterior, ha
lugar a declarar infundados los conceptos de invalidez y confirmar la validez
de los artículos 16, apartado C, segundo párrafo, 318, tercer párrafo y
fracción VII, y 321 incisos d) y h) del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla.
DÉCIMO OCTAVO. Tema 12. Candidaturas
independientes.
Subtema 12.1. Requisitos para ser
candidato independiente.
El Partido Revolucionario Institucional argumenta que las fracciones I
y II del artículo 201 Bis del Código de Instituciones y Procesos Electorales
del Estado de Puebla, contravienen los diversos 115, fracción I, segundo
párrafo y 116, fracción II, segundo párrafo de la Constitución Federal; porque
las fracciones impugnadas prevén que cualquier ciudadano que busque la
reelección de forma independiente y no por el partido que lo postuló con
anterioridad, deberán haber renunciado o perdido su militancia, antes de la
mitad de su mandato, además de que prevén como limitante, que los candidatos
independientes no sean o hayan sido presidente del comité ejecutivo nacional,
estatal, municipal, dirigente de un partido político, en los doce meses
anteriores al día de la elección del proceso electivo en el que pretenda postularse;
lo que demuestra la inconstitucionalidad de la norma, que si bien no se refiere
a la reelección de candidatos independientes, también lo es que la mera
postulación por un partido en el proceso electoral inmediato anterior al del
registro, hace nugatorio dicho derecho, razón por la cual es que se plantea la
inconstitucionalidad de la norma.
Lo anterior, si se parte de una interpretación sistemática de los
artículos 116, fracción I, y 35, fracción II de la Constitución Federal, de
donde deriva que el legislador estatal, en sus constituciones o leyes, además,
de los requisitos o condiciones que prevé la Constitución para ser Gobernador
del Estado, podrá establecer en ejercicio de la aludida configuración legal,
todos aquellos requisitos necesarios para quien se postule y tenga el perfil
para ello, siempre y cuando sean inherentes a su persona, así como razonables,
a fin de no hacer nugatorio el derecho fundamental de que se trata o
restringirlo en forma desmedida.
Agrega que los requisitos para contender como candidato independiente
no quedan completamente a configuración de las legislaturas locales, pues la
Constitución Federal ha establecido diversas condiciones
o requisitos que las entidades federativas deben observar porque finalmente se
está generando un derecho político a favor de cualquier individuo; en
consecuencia, las condiciones o restricciones para su ejercicio establecidas
por el legislador deben ser de manera tal, que se permita ejercer el derecho en
forma amplia,
lo que explica que los requisitos que establezcan las legislaturas locales
deben ser razonables y proporcionales, y ello es suficiente para que en toda
norma no se fijen reglas que excluyan a los ciudadanos, como ocurre en el caso,
en el que se limita el derecho de los ciudadanos a ser candidatos
independientes so pretexto de su afiliación a partido político.
En consecuencia, es evidente que la restricción prescrita por el
legislador del Estado de Puebla en el sentido de que no podrán ser candidatos
independientes personas que sean o hayan sido, militantes, afiliados o su
equivalente, es inconstitucional por desproporcional, excesiva y restrictiva
del derecho humano a ser votado; por ello, se debe declarar su invalidez, sobre
todo si se toma en cuenta que los propios estatutos de los distintos partidos
políticos son claros al señalar que los militantes o afiliados por sí no
detentan ningún poder, ni ejercen ningún cargo que lleve a suponer una
predisposición del electorado a su favor, por el contrario la militancia y la
afiliación son derechos vinculados directamente a los político-electorales, en
su vertiente de afiliación, sin que se advierta que el ejercicio de este
derecho provoque que se haga nugatorio el ejercicio de los ciudadanos a ser
votados como candidatos independientes, pues por naturaleza el ser humano es un
ser político y el hecho de que se encuentre afiliado a algún instituto político
en forma alguna puede generar una inequidad en la contienda.
Por su parte
Movimiento Ciudadano combate la constitucionalidad del artículo 201 Bis,
párrafo sexto, fracciones I y II del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, porque establece que no podrán ser candidatos
independientes las personas que sean militante, afiliado o su equivalente, de
un partido político, en los doce meses anteriores al día de la elección del
proceso electivo en el que pretendan postularse, ni las que hayan participado
como candidatos a cualquier cargo de elección popular postulados por partido
político, en candidatura común o coalición en el proceso electoral federal o
local inmediato anterior; de donde se acredita que la norma restringe
indebidamente los derechos de ser votado, acceso al cargo y de asociación de
los ciudadanos, conforme a lo previsto en los artículos 1, 35 fracciones I, II,
y III, 36 fracciones IV y V, y 41 Base I de la Constitución Federal, en los que
no existe alguna limitación en el sentido que prevé la norma combatida, la cual
finalmente contiene un supuesto normativo desproporcionado e irracional, sobre
todo si se toma en consideración que la finalidad de este tipo de candidaturas
es que los ciudadanos participen de manera independiente a las postulaciones
que realizan los partidos políticos para cargos de elección popular.
Lo anterior es así, porque si bien es cierto que el Poder Constituyente
al reformar el artículo 35, fracción II de la Constitución Federal, confirió al
legislador ordinario una potestad de configuración legislativa relativamente
amplia, al otorgarle un poder normativo para determinar los requisitos, condiciones
y términos, también lo es que esa libertad de configuración legislativa no
puede provocar la emisión de disposiciones desproporcionadas o irracionales,
como la combatida, pues ante todo, se debe respetar el contenido esencial del
derecho humano de ser votado; por tanto, las calidades, requisitos, condiciones
y términos que se establezcan en las leyes ordinarias, deben estar
razonablemente armonizadas con otros derechos humanos y otros principios y
bienes constitucionales de igual jerarquía, como el derecho de igualdad y, en
particular los principios rectores constitucionales en materia electoral
previstos en los artículos 41, párrafo segundo, fracción V, y 116, fracción IV
inciso b) de la Norma Fundamental, pensar lo contrario haría nugatorio o inoperante
el derecho humano de los ciudadanos a solicitar su registro a un cargo de
elección popular, de manera independiente a los partidos políticos.
En primer término es
necesario recordar que en el considerando sexto, se precisó que la acción de
inconstitucionalidad se desestimó por lo
que hace al artículo 201 Bis, párrafo sexto, fracciones I en la porción
normativa que indica “militante, afiliado
o su equivalente”, y también por su fracción II, en virtud de que no se
obtuvo la votación calificada necesaria para la declaración de invalidez
correspondiente.
Por tanto, las
votaciones referidas en ese considerando sexto condujeron a que se desestimara
la acción de inconstitucionalidad en los segmentos normativos ya destacados.
Ahora bien, el
artículo 201 Bis, párrafo sexto, fracciones I y II del Código de Instituciones
y Procesos Electorales del Estado de Puebla, se reproduce a continuación (se
subraya la porción normativa combatida):
“Artículo 201 Bis. Los ciudadanos podrán participar como
candidatos independientes a los cargos de elección popular para Gobernador,
fórmulas de diputados por el principio de mayoría relativa y miembros de
ayuntamientos.
En lo no previsto respecto de las candidaturas independientes, se
aplicarán en lo conducente, las disposiciones establecidas en este Código para
los candidatos de partidos políticos.
Los ciudadanos que pretendan postularse como candidatos independientes
deberán presentar su manifestación por escrito de esta intención.
Los ciudadanos que aspiren a ser registrados como candidatos
independientes deberán atender las disposiciones constitucionales, legales y
reglamentarias establecidas al efecto, así como a la convocatoria, los
criterios o acuerdos que emitan las autoridades electorales competentes.
Al efecto, los aspirantes estarán sujetos al tope de gastos que
determine el Consejo General por el tipo de elección para la que pretendan ser
postulados.
No podrán ser candidatos independientes las
personas que:
I. Sean o hayan sido, presidente del comité ejecutivo nacional,
estatal, municipal, dirigente, militante, afiliado o su equivalente, de un
partido político, en los doce meses anteriores al día de la elección del
proceso electivo en el que pretendan postularse;
II. Hayan participado como candidatos a cualquier cargo de elección
popular postulados por partido político, en candidatura común o coalición en el
proceso electoral federal o local inmediato anterior;
III. Hayan participado en un proceso de selección interna de candidatos
de algún partido político o coalición en el mismo proceso electoral; y
IV. Desempeñen un cargo de elección popular, a menos que renuncien al
partido por el que accedieron al cargo, doce meses antes al día de la jornada
electoral.
Los Candidatos Independientes que hayan participado en una elección
ordinaria que haya sido anulada, tendrán derecho a participar en las elecciones
extraordinarias correspondientes; siempre que no la hayan ocasionado y que
cumplan con los requisitos que para tal efecto exige este Código”.
El precepto reclamado
en su fracción I establece que no podrán ser candidatos independientes las
personas que sean o hayan sido presidente del comité ejecutivo nacional,
estatal, municipal, dirigente de un partido político, en los doce meses
anteriores al día de la elección del proceso electivo en el que pretendan
postularse.
Ahora bien, este
Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 42/2014 y sus
acumuladas 55/2014, 61/2014, 71/2014[39], analizó un supuesto normativo
similar al que ahora nos ocupa, concretamente la prohibición de ser candidato
independiente a quienes hayan desempeñado cargo de dirigencia nacional, estatal
o municipal en algún partido político, a menos que hayan renunciado al partido,
un año antes del día de la jornada electoral y a los servidores públicos que
desempeñen un cargo de elección popular, a menos que renuncien al partido por
el que accedieron al cargo, un mes antes de que se emita la convocatoria
respectiva, regla contenida en el Código Electoral del Estado de Michoacán. De
esa ejecutoria se transcribe
lo siguiente:
“(…).
(349) Por el contrario, lo previsto en el artículo 298, párrafo
segundo, fracciones I y II, de la legislación electoral controvertida resulta
acorde a la Ley Fundamental, atento a las consideraciones que se desarrollan a
continuación.
(350) El precepto referido es del tenor literal siguiente:
‘Artículo 298’. (Se transcribe).
(351) Como se advierte del texto trasunto, dentro del artículo citado
se dispone, en lo que interesa, que no podrán ser candidatos independientes
quienes hayan desempeñado algún cargo de dirigencia en algún partido político,
salvo que hayan renunciado a éste un año antes del día de la jornada electoral,
o bien, los servidores públicos que hayan desempeñado un cargo de elección
popular, a menos que renuncien al partido político por el que accedieron a éste
un mes antes de que se emita la convocatoria respectiva.
(352) Al respecto, debe tenerse presente que el derecho a ser votado en
nuestro ordenamiento está previsto en los artículos 35, fracción II, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 25 del Pacto
Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, y 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
(353) Este derecho fundamental comprende la posibilidad de ser electo
para todos los cargos de elección popular teniendo las calidades que establezca
la ley y se interrelaciona estrechamente con el derecho a participar en la
dirección de los asuntos públicos y de tener acceso, en condiciones generales
de igualdad, a las funciones públicas del país.
(354) Para ello, la Constitución prevé que el derecho de solicitar el
registro de candidatos pueda hacerse tanto por conducto de los partidos
políticos como por los ciudadanos de manera independiente, siempre que cumplan
con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación.
(355) En este sentido, los artículos 116, fracción IV, incisos k) y p),
en relación con el 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso f) de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el 357, párrafo 2, de
la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales imponen a las
entidades federativas la obligación de regular el régimen aplicable a la
postulación, registro, derechos y obligaciones de los candidatos
independientes, garantizando su derecho al financiamiento público y el acceso a
la radio y televisión.
(356) Lo anterior se traduce en la obligación positiva de las entidades
federativas de diseñar un sistema que permita la elección de representantes a
través de candidaturas independientes, para lo cual gozan de una amplia
libertad de configuración, pero como lo señalan los precedentes de este
Tribunal Pleno, esa libertad no es absoluta pues, en todo caso, el régimen que
se diseñe debe garantizar el contenido esencial y la posibilidad efectiva del
ejercicio de dicha prerrogativa, así como los valores, principios y derechos
políticos también protegidos por la Constitución, lo que incluye la obligación
de que los requisitos y demás condiciones para acceder a dichas candidaturas no
sean desproporcionados o irrazonables.
(357) En el caso, como se indicó previamente, el legislador de
Michoacán estableció como requisito para registrar candidaturas independientes,
que el aspirante no haya desempeñado algún cargo de dirigencia en algún partido
político, salvo que hayan renunciado a éste un año antes del día de la jornada
electoral, o bien, no sea servidor público y haya desempeñado un cargo de
elección popular, a menos que renuncien al partido político por el que
accedieron a éste un mes antes de que se emita la convocatoria respectiva.
(358) Para verificar la constitucionalidad de la previsión recién
transcrita, dicha medida debe someterse a un escrutinio estricto de
proporcionalidad, toda vez que restringe el derecho a ser votado bajo una de
las modalidades que la Constitución prevé como vía de acceso a los cargos de
elección popular, por lo que debe determinarse si persigue una finalidad
constitucionalmente imperiosa; si la medida está estrechamente vinculada con
esa finalidad imperiosa, y si se trata de la medida que restringe en menor
grado el derecho protegido.
(359) Este Tribunal Pleno encuentra que la medida impugnada supera
dicho escrutinio estricto por lo siguiente.
a. Finalidad constitucionalmente imperiosa
(360) La disposición impugnada es consistente con lo que el órgano
reformador de la Constitución expresó en el procedimiento legislativo de la
reforma constitucional de nueve de agosto de dos mil doce, por la cual se
incorporaron las candidaturas independientes a la Constitución, en el que
se adujo que la finalidad era abrir nuevos cauces a la participación
ciudadana, sin condicionarla a la pertenencia a un partido político, así como
estimular el interés de la sociedad en los asuntos públicos y los procesos
comiciales superando la limitación de opciones ante la sociedad y la ciudadanía
.
(361) Además, en el procedimiento que dio origen a la reforma
constitucional de veintisiete de diciembre de dos mil trece, a través de la
cual se impuso a las entidades federativas la obligación de legislar en materia
de candidaturas independientes, se argumentó que la participación ciudadana es
un elemento fundamental en las democracias modernas, lo que implica trascender
de la noción de democracia electoral y dar paso a la democracia participativa, en
la que se promuevan espacios de interacción entre los ciudadanos y el Estado.
(362) Por tanto, en la medida en que la restricción contenida en el
artículo combatido busca mantener el acceso a las candidaturas independientes
como una prerrogativa de los ciudadanos sin la intermediación del sistema de
partidos políticos, esta Corte encuentra que sus finalidades son
constitucionalmente imperiosas, pues están encaminadas a que el acceso de los
ciudadanos independientes al ejercicio del poder público se dé en condiciones
de igualdad, preservando esa vía de acceso a los cargos públicos como una
verdadera opción ciudadana y como una alternativa al sistema de partidos.
b. Adecuación estrecha entre la medida y la finalidad imperiosa
(363) La medida consistente en que el solicitante del registro como
candidato independiente no haya ocupado algún cargo de dirección dentro de un
partido político cuando menos un año antes al día de la jornada electoral, o
bien, desempeñado algún cargo público, derivado de un proceso comicial en el
que haya sido postulado por un instituto
político, a menos que se haya separado de éste un mes antes de que se emita la
convocatoria respectiva, está claramente encaminada a la consecución de la
finalidad constitucional perseguida.
(364) La limitación está dirigida a quienes hayan sido dirigentes de
algún instituto político, o bien, servidores públicos postulados por estos,
quienes podrían servirse de su participación e influencia al interior de los
partidos para lograr apoyos en favor de su candidatura.
(365) Adicionalmente, con el impedimento en análisis se logra que el
acceso a estas candidaturas esté disponible, efectivamente, para ciudadanos que
buscan contender sin el apoyo de una estructura partidista, ya que la
influencia que los dirigentes de los partidos políticos, o quienes hayan sido
postulados por ellos, puedan tener sobre las estructuras partidarias a las que
pertenecieron se prolonga en el tiempo, de modo que sólo habiendo pasado un
periodo determinado puede asegurarse que no la usarán desde su posición como
candidatos independientes.
(366) En este sentido, la medida no sólo tiene el potencial de
contribuir al fin buscado, sino que está específicamente diseñada para
alcanzarlo.
c. Medida menos restrictiva
(367) La medida impugnada es la que restringe en menor medida el
derecho a ser votado pues, por un lado, quienes se encuentren en el supuesto de
la prohibición en análisis disponen de alternativas para ejercer su derecho a
ser votados, ya sea por conducto del partido político al que pertenecen o a
través de uno diferente y, por otro, en lo referente al periodo de la
prohibición, esto es, de un año o un mes, según sea el caso, se estima que con
éste se evita que el instituto político al que haya pertenecido el aspirante,
le brinde apoyo durante el proceso comicial.
(368) En estas condiciones, al perseguir un fin constitucional
imperioso, ajustarse estrechamente al cumplimiento de ese fin, y ser la media
menos restrictiva para alcanzarlo, debe concluirse que el artículo 298, párrafo
segundo, fracciones I y II, de la ley electoral de Michoacán no impone una
restricción desproporcionada al derecho de ser votado, por lo que se reconoce
su validez.
(…)”.
De la transcripción
que antecede se desprenden las siguientes consideraciones destacadas:
a) Que el
derecho a ser votado está previsto en los artículos 35, fracción II de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 25 del Pacto
Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, y 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos;
b) Que los
artículos 116, fracción IV, incisos k) y p), en relación con el 122, apartado
C, base primera, fracción V, inciso f) de la Constitución Federal y el 357,
párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales,
imponen a las entidades federativas la obligación de regular el régimen
aplicable a la postulación, registro, derechos y obligaciones de los candidatos
independientes, garantizando su derecho al financiamiento público y el acceso a
la radio y televisión;
c) Que lo
anterior se traduce en la obligación positiva de las entidades federativas de
diseñar un sistema que permita la elección de representantes a través de
candidaturas independientes, para lo cual gozan de una amplia libertad de
configuración;
d) Que los
precedentes de este Tribunal Pleno señalan que esa libertad no es absoluta
pues, en todo caso, el régimen que se diseñe debe garantizar el contenido
esencial y la posibilidad efectiva del ejercicio de dicha prerrogativa, así
como los valores, principios y derechos políticos también protegidos por la
Constitución, lo que incluye la obligación de que los requisitos y demás
condiciones para acceder a dichas candidaturas no sean desproporcionados o
irrazonables;
e) Que la
medida impugnada supera el escrutinio estricto de proporcionalidad, en virtud
de que es consistente con lo que el órgano reformador de la Constitución
expresó en el procedimiento respectivo, es decir, la incorporación de las
candidaturas independientes tuvo la finalidad de abrir nuevos cauces a la participación
ciudadana, sin condicionarla a la pertenencia de un partido político, y eso es
lo que busca el artículo combatido; por tanto, se trata de una medida
encaminada a la consecución de la finalidad constitucional perseguida; y porque
se trata de una regla que restringe en menor medida el derecho a ser votado,
pues quienes se encuentren en el supuesto de la prohibición, disponen de
alternativas para ejercer su derecho a ser votados.
Las consideraciones
que anteceden resultan aplicables a la cuestión de constitucionalidad que ahora
se analiza, pues el artículo 201 Bis, fracción I en la porción normativa que
establece que no podrá ser candidato independiente la persona que sea o haya
sido presidente del comité ejecutivo nacional, estatal, municipal, o dirigente
de un partido político en los doce meses anteriores al día de la elección del
proceso electivo en el que pretendan postularse, debe calificarse primero, como
una disposición emitida por el Congreso del Estado de Puebla, en uso de la
libertad de configuración legislativa que esta Suprema Corte ha determinado
existe en este aspecto del derecho electoral.
En efecto, se debe
tomar en cuenta que en varios precedentes se ha subrayado que el Constituyente
Permanente otorgó al legislador secundario esa libertad de configuración
legislativa para regular las candidaturas independientes, ya que en los
artículos 35, fracción II; 41 y 116, fracción IV, de la Norma Fundamental, así
como segundo transitorio del Decreto que la reformó, publicado en el Diario Oficial
de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, se precisaron los
lineamientos elementales a los cuales debían sujetarse dichas candidaturas, sin
profundizar en ningún sentido respecto de los requisitos y condiciones
necesarios para su ejercicio, pues ello quedó a los términos que fijara la
legislación correspondiente; por tanto, la norma se inscribe en principio, como
aquéllas derivadas de la libertad de configuración legislativa que tienen los
Congresos locales para regular a las candidaturas independientes.
Asimismo, este
Tribunal Pleno observa que el criterio sustancial fijado en la acción de inconstitucionalidad
42/2014 y sus acumuladas, resulta aplicable a la legislación que se analiza, en
virtud de que las candidaturas independientes tienen como finalidad abrir
cauces a la participación ciudadana, sin condicionarla a la pertenencia a un
partido político, es decir, como su nombre lo indica, se trata de personas
ajenas a los partidos políticos, pues lo que se busca con ellas es evitar la participación
o influencia de éstos en aquellos ciudadanos que aspiren a un puesto de
elección popular mediante esta figura.
Sobre esa base, como
se indicó previamente, el legislador del Estado de Puebla estableció en la
norma combatida, que no podrán ser candidatos independientes las personas que: a) sean o hayan sido, presidente de
comité ejecutivo nacional, estatal, municipal, dirigente de un partido
político, en los doce meses anteriores al día de la elección del proceso
electivo en el que pretendan postularse.
Ahora bien, la segunda
razón por la que la limitación referida es constitucional, obedece a que se
inscribe en la lógica que buscó el propio Poder Reformador, en cuanto a la
creación de nuevos cauces para la participación ciudadana, sin la intermediación
de partidos políticos, sino más bien como una alternativa al sistema de
partidos, de donde se entiende que el objetivo de la disposición reclamada es
la de salvaguardar el carácter de candidatura independiente, como una figura de
participación de los ciudadanos desvinculada de los partidos políticos, lo que
explica los términos de la disposición reclamada, que pretende la no influencia
de los institutos políticos en aquellos ciudadanos que decidan competir por un
cargo de elección popular por la vía independiente.
Esto claramente se
aprecia porque la disposición combatida restringe la candidatura independiente
a aquéllos que sean o hayan sido presidente de comité ejecutivo nacional,
estatal, municipal y dirigente de un partido político, de donde se entiende que
su objetivo es que los interesados que se ubiquen en ese supuesto, no se sirvan
de su participación e influencia al interior de los partidos para lograr apoyos
en favor de
la candidatura.
En consecuencia, se
reconoce la validez del artículo 201 Bis, párrafo sexto, fracción I, del Código
de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, en la porción
normativa que establece que no podrá ser candidato independiente la persona que
sea o haya sido presidente del comité ejecutivo nacional, estatal, municipal, o
dirigente de un partido político en los doce meses anteriores al día de la
elección del proceso electivo en el que pretendan postularse.
Subtema 12.2. Plazo para recabar el apoyo ciudadano a candidatos
independientes.
Movimiento Ciudadano
combate la constitucionalidad del artículo 201 Ter, Base C, fracción I del
Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, pues
afirma que resulta violatorio de los principios de certeza, legalidad y
objetividad que imperan en la materia electoral, ya que para los candidatos
independientes prevé que durante la etapa de obtención del apoyo ciudadano,
establecida para tal efecto en la convocatoria, los aspirantes a candidatos
independientes, podrán realizar, por medios diversos a la radio y la
televisión, actos tendientes a recabar el porcentaje de apoyo ciudadano
requerido, y que dichos actos no deben constituir actos anticipados de campaña,
lo que carece de sentido en relación con la fracción IV del mismo apartado, en
el que sí se señala el plazo en el que deberá recabarse el aludido apoyo
ciudadano, puesto que prevé que los actos tendientes a recabarlo, así como el
llenado de los formatos que lo acrediten se deberán realizar invariablemente
durante los veinte días previos al inicio del periodo para el registro de
candidatos; en otras palabras, es inconstitucional la disposición porque sujeta
el plazo en el que los candidatos independientes deberán recabar el apoyo
ciudadano a la decisión del órgano administrativo electoral, lo que es indebido
y contrario a los principios referidos.
Subraya que la norma
es inconstitucional porque delega el establecimiento de un procedimiento a una
autoridad a quien no le corresponde legislar, ni tampoco le compete establecer
plazos casuísticos en los cuales los aspirantes a candidatos independientes
deban cumplir con el referido requisito, es decir, delega una atribución al
órgano electoral cuando debería estar prevista en la Ley de la materia,
provocando incluso que quede al libre arbitrio de la autoridad administrativa
la determinación del plazo en que deba recabarse el apoyo ciudadano, lo que
puede provocar arbitrariedades.
El artículo 201 Ter,
apartado C, fracciones I y IV del Código combatido, se transcribe a
continuación
(se subraya la porción normativa combatida):
“Artículo 201 TER. Para los efectos de este Código, el proceso
de selección de los Candidatos Independientes comprende las etapas siguientes:
A. DE LA CONVOCATORIA:
El Consejo General aprobará los Lineamientos y la Convocatoria para que
los interesados que lo deseen y cumplan los requisitos correspondientes,
participen en el proceso de registro para contender como candidatos
independientes a un cargo de elección popular.
La Convocatoria deberá publicarse en al menos dos medios de comunicación
impresos de mayor circulación en la Entidad y en la página de Internet del
Instituto, y contendrá al menos los siguientes elementos:
I. Fecha, nombre, cargo y firma del órgano que la expide;
II. Los cargos para los que se convoca;
III. Los requisitos para que los ciudadanos emitan los respaldos a
favor de los aspirantes;
IV. El calendario que establezca fechas, horarios y domicilios en los
cuales se deberán presentar las solicitudes de aspirantes y la comparecencia de
los ciudadanos que acudan personalmente a manifestarle su apoyo;
V. La forma de llevar a cabo el cómputo de dichos respaldos;
VI. Los términos para el informe de los recursos utilizados tanto para
la obtención de sus apoyos, como para el gasto de campaña el tope de campaña y
la procedencia legal de su origen y destino, de acuerdo con las disposiciones
legales aplicables en materia de fiscalización; y
VII. Los órganos competentes para la recepción de las solicitudes.
B. DE LOS ACTOS PREVIOS AL REGISTRO DE CANDIDATOS INDEPENDIENTES:
I. Los ciudadanos que pretendan postular su candidatura independiente a
un cargo de elección popular, deberán hacerlo del conocimiento del Instituto
por escrito en el formato que éste determine;
II. Con la manifestación de intención, el aspirante a candidato
independiente deberá presentar la documentación que acredite la creación de una
persona jurídica constituida en asociación civil, la cual deberá tener el mismo
tratamiento que un partido político en el régimen fiscal; debiéndose
acreditarse su alta ante el Sistema de Administración Tributaria, anexando los
datos de la cuenta que se haya aperturado a nombre de dicha asociación civil
para recibir el financiamiento público y privado correspondiente.
De lo anterior, el Órgano competente de conformidad en la convocatoria
emitirá la constancia respectiva, y los ciudadanos adquirirán la calidad de
aspirantes.
La cuenta bancaria requerida servirá para el manejo de los recursos
para obtener el apoyo ciudadano y para, en su caso, la campaña electoral. Su
utilización será a partir del inicio de los actos tendentes a obtener el apoyo
ciudadano y hasta la conclusión de las campañas electorales y con
posterioridad, exclusivamente para cubrir los pasivos contraídos y demás
erogaciones. Su cancelación deberá realizarse una vez que se concluyan los
procedimientos que correspondan al proceso de fiscalización.
III. El Instituto establecerá el modelo único de estatutos de la
asociación civil.
La persona jurídica a la que se refiere la fracción II de este
apartado, deberá estar constituida con por lo menos el aspirante a candidato
independiente, su representante legal y el encargado de la administración de
los recursos de la candidatura independiente.
C. DE LA OBTENCIÓN DEL APOYO CIUDADANO:
I. Durante la etapa establecida para tal efecto en la convocatoria,
los aspirantes a candidatos independientes, podrán realizar, por medios
diversos a la radio y la televisión, actos tendentes a recabar el porcentaje de
apoyo ciudadano requerido; dichos actos no deben constituir actos anticipados
de campaña;
II. Los ciudadanos que decidan manifestar su respaldo a un determinado
aspirante a candidato independiente, deberán comparecer personalmente con copia
y original de su credencial para votar vigente ante los funcionarios
electorales que se designen y los representantes que, en su caso, acrediten los
aspirantes a candidato independiente, en los inmuebles destinados para ello. El
apoyo correspondiente se expresará mediante el llenado del formato que al
efecto apruebe el Consejo General, mismo que deberá contener la firma o huella
del manifestante.
Los partidos políticos o coaliciones podrán acreditar representantes a
fin de presenciar la recepción de los respaldos ciudadanos.
Los inmuebles que se destinarán para la recepción de la manifestación
del respaldo ciudadano serán:
a) Para aspirantes a candidato independiente para la elección de
Gobernador, en las sedes de los Consejos Distritales que correspondan al
domicilio de los ciudadanos que decidan manifestar su apoyo, o en su caso, en
las oficinas del Consejo General;
b) Para aspirantes a candidato independiente a Diputados, en las sedes
de los Consejos Distritales que corresponda a la demarcación por la que
pretenda competir, y exclusivamente para ciudadanos con domicilio en el ámbito
territorial al que aspira; y,
c) Para aspirantes a los Ayuntamientos, en la sede del Consejo
Municipal que corresponda a la demarcación por la que pretendan competir, y
exclusivamente para ciudadanos con domicilio en el ámbito territorial
respectivo.
III. Los actos tendientes a recabar el apoyo ciudadano se financiarán
con recursos privados de origen lícito, en los términos de la legislación
aplicable, y estarán sujetos al tope de gastos que determine el Consejo General
por el tipo de elección para la que se pretenda ser postulado, el que será
equivalente al diez por ciento del establecido para las campañas inmediatas
anteriores, según la elección de que se trate;
IV. Los actos tendientes a recabar el porcentaje de apoyo ciudadano
requerido, así como el llenado de los formatos que lo acrediten, se deberán
realizar invariablemente durante los veinte días previos al inicio del periodo
para el registro de candidatos.
D. DEL REGISTRO DE CANDIDATOS INDEPENDIENTES:
Los aspirantes a un cargo de elección popular, tendrán derecho a
registrarse como candidatos independientes, siempre que de manera individual,
por fórmula o planilla, según sea el caso, obtengan el número de
manifestaciones de apoyo válidas, respetando en todo momento los porcentajes
establecidos en los incisos a) al c) del artículo 201 Quarter (sic), así como
los demás requisitos establecidos en este Código.
Si ninguno de los aspirantes que solicitan su registro al cargo de
Gobernador, diputado o planilla de ayuntamiento acredita haber obtenido, en su
respectiva demarcación, el porcentaje de respaldo ciudadano en términos del
presente Código, el Consejo General declarará desierto el proceso de selección
de candidatos independientes en la elección de que se trate.
El Instituto en colaboración con el Instituto Nacional Electoral procederá
a verificar que se haya reunido el porcentaje de apoyo ciudadano que
corresponda según la elección de que se trate, constatando que los ciudadanos
aparecen en la lista nominal de electores con corte en el mes y año designado
en la convocatoria respectiva. Las firmas no se computarán para los efectos del
porcentaje requerido cuando se presente alguna de las siguientes
circunstancias:
a) Los nombres de los ciudadanos, aparezcan con datos falsos o
erróneos.
b) No se acompañen las copias de la credencial para votar vigente
respectiva.
c) En el caso de candidatos a Gobernador, cuando las firmas
correspondan a ciudadanos que no tengan su domicilio en la Entidad.
d) En el caso de candidatos a diputado por el principio de mayoría
relativa, cuando los ciudadanos que hayan emitido su apoyo, no tengan su
domicilio en el distrito para el que se esté postulando el aspirante del que se
trate.
e) En el caso de candidatos que integren una planilla, cuando las
firmas correspondan a ciudadanos que no tengan su domicilio en el municipio
para el que se están postulando.
f) Los ciudadanos a quienes correspondan las firmas de apoyo, no
aparezcan en la lista nominal de electores con corte en el mes y año designado
en la convocatoria respectiva.
g) En el caso que se haya presentado por una misma persona más de una
manifestación a favor de un mismo aspirante a candidato independiente, sólo se
computará una.
h) En el caso que una misma persona haya presentado manifestación en
favor de más de un aspirante a candidato independiente por el mismo puesto de
elección, sólo se computará la primera manifestación presentada.
i) No se hayan emitido cumpliendo en (sic) los términos establecidos en
la, Base C, fracción II del presente Artículo.
Dentro (sic) los plazos que establezca la convocatoria, el Consejo
General analizará la solicitud de registro presentada por el ciudadano,
verificando el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 201
Quater de este Código, concluido el análisis el Consejo deberá sesionar con la
única finalidad de pronunciarse sobre el registro de las candidaturas que
procedan.
El Secretario Ejecutivo tomará las medidas necesarias para hacer
pública la conclusión del registro de candidaturas independientes, dando a
conocer
los nombres de los candidatos o fórmulas registradas y de aquéllos que no
cumplieron con los requisitos.
Los candidatos independientes para Gobernador y Diputados que obtengan
su registro no podrán ser sustituidos en ninguna de las etapas del proceso
electoral.
Tratándose de la fórmula de Diputados, será cancelado el registro de la
fórmula completa cuando falte el propietario. La ausencia del suplente no
invalidará
la fórmula.
En el caso de las planillas de integrantes de Ayuntamiento de
candidatos independientes, si por cualquier causa falta el candidato a
Presidente Municipal propietario, se cancelará el registro completo de la
planilla”.
El
precepto que nos ocupa describe las etapas del proceso de selección de
candidatos independientes; así, en su apartado A prevé como primera etapa, la denominada “De la
convocatoria”, en ese apartado se indica que el Consejo General aprobará
los lineamientos y la convocatoria para que los interesados que lo deseen y
cumplan con los requisitos correspondientes, participen en el proceso de
registro para contender como candidatos independientes; así como que la
convocatoria deberá publicarse en al menos dos medios de comunicación impresos
de mayor circulación en la Entidad y en la página de internet del Instituto
Electoral Estatal y contendrá al menos los siguientes elementos: a) Fecha, nombre, cargo y firma del
órgano que la expide; b) Los cargos
para los que se convoca; c) Los
requisitos para que los ciudadanos emitan los respaldos a favor de los
aspirantes; d) El calendario que
establezca fechas, horarios y domicilios en los cuales se deberán presentar las
solicitudes de aspirantes y la comparecencia de los ciudadanos que acudan
personalmente a manifestarle su apoyo; e)
La forma de llevar a cabo el cómputo de dichos respaldos;
f) Los términos para el informe de
los recursos utilizados tanto para la obtención de sus apoyos, como para
el gasto de campaña, el tope de campaña y la procedencia legal de su origen y
destino, de acuerdo con las disposiciones legales aplicables en materia de
fiscalización; y g) Los órganos
competentes para la recepción de las solicitudes.
La siguiente etapa se
denomina “De los actos previos al registro de candidatos independientes”,
ahí se establece que los ciudadanos que pretendan postular su candidatura
independiente a un cargo de elección popular, deberán hacerlo del conocimiento
del Instituto por escrito en el formato que éste determine; que con la
manifestación de intención, el aspirante a candidato independiente deberá
presentar la documentación que demuestre la creación de una persona jurídica
constituida en asociación civil, debiendo acreditar su alta ante el Sistema de
Administración Tributaria y anexar los datos de la cuenta que se haya abierto a
nombre de dicha asociación civil para recibir el financiamiento público y privado
correspondiente.
La tercera etapa se
titula “De
la obtención del apoyo ciudadano”, y como su nombre lo indica, corresponde a los actos cuyo
objetivo es la obtención del apoyo ciudadano; en este apartado C de la
disposición, se incluye el supuesto normativo que combate Movimiento Ciudadano,
ya que la
fracción I dispone que durante la etapa establecida para tal efecto en la
convocatoria, los
aspirantes a candidatos independientes podrán realizar, por medios diversos a
la radio y la televisión, actos tendientes a recabar el porcentaje de apoyo
ciudadano requerido; así como que dichos actos no deben constituir actos
anticipados de campaña.
Asimismo la diversa
fracción II de ese apartado, regula la comparecencia de los ciudadanos que
decidan manifestar su respaldo al aspirante a candidato independiente; y la
diversa fracción IV, que refiere el partido político actor prevé que los actos
tendientes a recabar el porcentaje de apoyo ciudadano requerido, así como el
llenado de los formatos que lo acrediten, se deberán realizar invariablemente,
durante los veinte días previos al inicio del periodo para el registro de
candidatos.
Por último, el apartado D prevé como última etapa, la titulada “Del
registro de candidatos independientes” y se refiere a aquellos que tendrán
derecho a registrarse como tales, siempre que de manera individual, por fórmula
o planilla, según sea el caso, obtengan el número de manifestaciones de apoyo
válidas, respetando los porcentajes establecidos en el artículo 201 Quater del
propio Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla; así
como describe los actos de verificación del apoyo ciudadano presentado por el
candidato, esto en colaboración con el Instituto Nacional Electoral,
especificando en qué casos las firmas no se computarán para los efectos del
porcentaje requerido.
Aquí cabe reiterar que de acuerdo con los precedentes emitidos por esta
Suprema Corte en materia de candidaturas independientes, el legislador
secundario cuenta con un amplio margen de libertad de configuración legislativa
para establecer las reglas que estime acordes a las características de su
Estado para la regulación de esa figura; en este sentido, la disposición
combatida cumple con la obligación de establecer el procedimiento necesario
para que los interesados, compitan en un proceso electoral como candidatos
independientes.
Ahora bien, tal y como se expuso en el considerando sexto de esta
ejecutoria, en la sesión de veinticuatro de noviembre de dos mil quince del
Tribunal Pleno, se desestimó la acción de inconstitucionalidad por lo que hace
a la fracción I del apartado C del artículo 201 Ter del Código de Instituciones
y Procesos Electorales del Estado de Puebla; por tanto, las consideraciones que
se exponen en este considerando se referirán a lo dispuesto en la diversa
fracción IV de esa norma, que también fue motivo de impugnación por los
partidos políticos.
Precisado lo anterior, suplido en su deficiencia, asiste la razón a
Movimiento Ciudadano en cuanto combate la regulación de candidaturas independientes
en el Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, pues
afirma que el sistema viola los principios de certeza y legalidad porque
disminuye los plazos para que los ciudadanos que deseen participar como
candidatos independientes, puedan hacerlo en condiciones de equidad en contra
de las postulaciones que presenten los partidos políticos; en este sentido, a
lo largo de los conceptos de invalidez tendientes a atacar ese sistema de
candidaturas independientes hace referencia al plazo tan reducido para
presentar las firmas de los ciudadanos que respalden éstas.
En efecto, en este
considerando se explicó que de la lectura a los artículos que conforman el
Capítulo II, Título Segundo del Libro Quinto, del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla, esto es, los preceptos 201 Bis, 201
Ter, 201 Quater y 201 Quinquies, no existe supuesto normativo alguno relativo a
plazos específicos para la realización de los actos tendientes a recabar el
apoyo ciudadano, pues únicamente el artículo 201 Bis, apartado C, fracción IV,
establece que los actos a recabar el porcentaje de apoyo ciudadano requerido,
así como el llenado de los formatos que lo acrediten, se deberán realizar
invariablemente durante los veinte días previos al inicio del periodo para el
registro de candidatos, lo que demuestra, como lo aduce el partido político,
que se está ante un plazo reducido que no genera condiciones de equidad, por
los actos que el aspirante a candidato independiente tiene que realizar para
obtener ese apoyo ciudadano, pues por ejemplo, la legislación en su artículo
201 Quater, fracción I, prevé que la relación de apoyo ciudadano sea de cuando
menos del tres por ciento del padrón electoral correspondiente a todo el
Estado, por lo que hace al cargo de gobernador y a diputados de mayoría
relativa, así como para ciertos municipios, que esté integrada por electores de
por lo menos las dos terceras partes de los municipios que componen la Entidad
y que en ningún caso la relación de los ciudadanos por municipio podrá ser
menor al dos por ciento del padrón que corresponda; además de exigir la
comparecencia de los ciudadanos que manifiesten ese respaldo al candidato
independiente de que se trate.
Lo anterior significa
que la exigencia de la realización de esos actos, a llevar a cabo dentro del
único plazo que prevé el Código, es decir, el de veinte días previos al inicio
del periodo para el registro de candidatos, provoca condiciones no propicias
para ello, si se toma en cuenta lo que materialmente representa llevarlos a
cabo, es decir, recabar firmas, con las especificaciones que exige la norma y
con la comparecencia de aquellos que decidan apoyar al aspirante a candidato
independiente.
Se enfatiza lo
antedicho, por los porcentajes que exige el diverso 201 Quater por concepto de
respaldo ciudadano, ya referidos; además, la relación de respaldo debe estar
integrada por lo menos por las dos terceras partes de los municipios que
componen la Entidad y que en ningún caso
la relación de los ciudadanos por municipio podrá ser menor al dos por ciento
del padrón que le corresponda, esto se insiste, por lo menos por lo que se
refiere al cargo de gobernador y diputado al Congreso local. Lo que es
importante subrayar a fin de advertir la dimensión de los actos que debe llevar
acabo el interesado en participar a través de esta figura; por tanto, el único
plazo que se prevé sí puede calificarse como reducido, pues con él difícilmente
se podrán realizar los actos tendientes a recabar el apoyo ciudadano.
Máxime que, como se
destacó en párrafos anteriores, existe legislación que sí prevé plazos para ese
efecto y sólo para ilustrar lo anterior, conviene transcribir lo dispuesto en
el artículo 369, numeral 2 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos
Electorales, que a nivel federal prevé los siguientes plazos:
“Artículo 369.
(…).
2. Los actos tendentes a recabar el
apoyo ciudadano en los procesos en que se elijan a los dos Poderes de la Unión
o en el que se renueve solamente la Cámara de Diputados, se sujetarán a los
siguientes plazos, según corresponda:
a) Los aspirantes a Candidato
Independiente para el cargo de Presidente de la República, contarán con ciento
veinte días;
b) Los aspirantes a Candidato
Independiente para el cargo de Senador de la República, contarán con noventa
días, y
c) Los aspirantes a Candidato
Independiente para el cargo de Diputado, contarán con sesenta días.
(…)”.
La ausencia de plazos específicos para la realización de los actos
tendientes a recabar el apoyo ciudadano a quienes pretendan participar como
candidatos independientes, es una violación al principio de certeza en materia
electoral, en virtud de que los interesados en ello, no sabrían en realidad qué
tiempo concreto tienen para ese efecto, ya que, como se ha subrayado, la
fracción IV del apartado C del artículo 201 Ter, sólo prevé que los actos
tendientes a recabar el apoyo ciudadano, así como el llenado de los formatos
que lo acrediten, se deberán realizar invariablemente, durante los veinte días
previos al inicio del periodo para el registro de candidatos, lo que no
necesariamente significa que cuenten con ese plazo, pues la propia disposición
prevé un procedimiento dividido por varias etapas, en el que la relativa a la
obtención del apoyo ciudadano, se contempla como una etapa específica que debe
estar referida en la convocatoria que emita el Instituto Estatal Electoral; en
consecuencia, existe una falta de certeza, toda vez que no existen plazos
concretos y el único a que se refiere el Código, de veinte días, no asegura que
al menos gocen de ese plazo para la obtención del apoyo ciudadano, esto por la
propia redacción del precepto.
Esto es importante que se resalte, si se toma en cuenta que para
efectos de la materia que nos ocupa, el principio de certeza consiste en dotar
de facultades expresas a las autoridades, de modo que todos los participantes
en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y seguridad, las
reglas a que la actuación de las autoridades electorales está sujeta. Asimismo
significa que la preparación, realización y calificación de las elecciones
deben revestir una total convicción, generar una situación de absoluta
confianza por parte de los actores políticos y sociales a efecto de impedir que
queden vacíos interpretativos y dudas, para que, finalmente, los votos emitidos
produzcan un resultado convincente por veraz.
Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia que a continuación se
reproduce:
“FUNCIÓN ELECTORAL A CARGO DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES. PRINCIPIOS
RECTORES DE SU EJERCICIO. La fracción IV del artículo 116 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que en el ejercicio de la
función electoral a cargo de las autoridades electorales, serán principios
rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia.
Asimismo señala que las autoridades electorales deberán de gozar de autonomía
en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. La Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha estimado que en materia electoral el principio de
legalidad significa la garantía formal para que los ciudadanos y las
autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones
consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas
caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo; el de imparcialidad
consiste en que en el ejercicio de sus funciones las autoridades electorales
eviten irregularidades, desviaciones o la proclividad partidista; el de
objetividad obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estén
diseñadas para evitar situaciones conflictivas sobre los actos previos a la
jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas posteriores a la
misma, y el de certeza consiste en dotar de facultades expresas a las
autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral
conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia
actuación y la de las autoridades electorales están sujetas. Por su parte, los
conceptos de autonomía en el funcionamiento e independencia en las decisiones
de las autoridades electorales implican una garantía constitucional a favor de
los ciudadanos y de los propios partidos políticos, y se refiere a aquella
situación institucional que permite a las autoridades electorales emitir sus
decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad
aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones,
instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de superiores
jerárquicos, de otros Poderes del Estado o de personas con las que guardan
alguna relación de afinidad política, social o cultural”. (Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Novena Época, Pleno, jurisprudencia, tomo XXII, noviembre de 2005,
tesis P./J. 144/2005, página 111, número de registro
IUS: 176707).
Cabe agregar que de
prevalecer las condiciones derivadas del Código combatido, se podrían propiciar
la realización de actos arbitrarios, con la consecuente violación al principio
de legalidad que desde luego, también rige en la materia electoral, entendido
como la garantía formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales
actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal
manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al
margen del texto normativo.
En consecuencia, se
declara la invalidez del artículo 201 Ter, apartado C, fracción IV, del Código
de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, ante la
insuficiente regulación en la determinación de plazos para recabar el apoyo
ciudadano de candidaturas independientes en el Estado de Puebla, por lo que el
Congreso de esa Entidad deberá legislar a la brevedad a fin de establecer
plazos concretos para la realización de los actos tendientes a recabar el
porcentaje de apoyo ciudadano, sin que cobre aplicación el plazo previsto en el
artículo 105, fracción II, párrafo penúltimo, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, al tratarse del cumplimiento a esta sentencia.
Subtema 12.3. Porcentajes de respaldo ciudadano para candidaturas
independientes.
Movimiento Ciudadano
argumenta que el artículo 201 Quater, fracción I, incisos a), b) y c) del
Código de Instituciones y Procesos Electorales de Puebla, es inconstitucional
por cuanto se refiere a los requisitos para obtener las cédulas de respaldo
para los candidatos independientes, ya que lo hace respecto del padrón
electoral atinente, e incrementa ese respaldo al tres por ciento o hasta el
cinco por ciento en el caso de municipios que cuenten con un padrón electoral
de hasta cinco mil ciudadanos inscritos, cuando la Ley General de Instituciones
y Procedimientos Electorales, en este mismo particular, establece el uno por
ciento; por tanto, se está ante una excesiva reglamentación, que no cumple con
los principios de proporcionalidad, razonabilidad, idoneidad y necesidad, de
ahí que se demande su inconstitucionalidad por violación a lo dispuesto en el 1
de la Constitución Federal y el principio de equidad que rige en la materia
electoral, lo que también implica una violación al artículo 21 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y XX de
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; así como 25 del
Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos.
Reitera que la
disposición combatida vulnera el derecho a ser votado protegido en la
Constitución General de la República y en los tratados internacionales
referidos, porque no otorga la igualdad de derechos y oportunidades a los
candidatos independientes que pretendan postularse para un cargo de elección
popular, pese al reconocimiento que esos ordenamientos otorgan respecto de esa
forma de participación ciudadana, particularmente son inconstitucionales los
porcentajes de firmas requeridas por concepto de apoyo ciudadano que respalden
las candidaturas.
Por su lado, el
Partido Revolucionario Institucional argumenta que el artículo 201 Quater es
inconstitucional porque viola el principio de equidad, en virtud de que para
poder ser registrado como candidato independiente el Código combatido exige el
tres por ciento del padrón electoral como apoyo ciudadano, cuando la Ley
General de Partidos Políticos y el propio Código sólo exigen el cero punto
veintiséis por ciento de afiliados para que un partido político pueda
registrarse como tal, lo que demuestra una diferencia excesiva en cuanto al
requisito de respaldo, sin que se advierta fundamento o motivación alguna que
explique esa diferencia, lo que hace inequitativo y restrictivo el sistema
regulado por el legislador en el Estado de Puebla, ya que exige el tres por ciento
del padrón electoral como apoyo ciudadano a los candidatos independientes, lo
que se encuentra muy por encima de lo exigido a los partidos políticos para
obtener su registro, que como se dijo, es de cero punto veintiséis por ciento
del padrón electoral.
Asimismo, argumenta
que el sistema local se encuentra también por encima del sistema de requisitos
que para tal efecto fija la Ley General de Instituciones y Procedimientos
Electorales, ya que, por ejemplo, “…en el
caso del apoyo ciudadano requerido para los aspirantes a las candidaturas de
Senadores de las República, se cuenta con un plazo de 90 días, un porcentaje
equivalente al 2% de la lista nominal de
electores y territorializada a la mitad de los distritos electorales que
integran la demarcación territorial con un 1% en esa mitad, que contrasta con
el 3% del padrón electoral del
Estado, territorializado a las 2/3
partes de los municipios y además con el 2% de cada municipio que integre la
demarcación de cada distrito, es decir, 145 de ellos, donde se cumpla al menos
el 2% de votantes inscritos en el listado nominal respecto de cada municipio
que integran la demarcación, necesitándose, al menos en el 70% de los
municipios doscientos (200) firmantes
por cada uno, lo que, en sí mismo, es un exceso sin fundamentación
jurídica, ni motivación
alguna que no sea otra que la cerrazón política para que esta figura de las
candidaturas independientes puedan prosperar”.
Los porcentajes de apoyo ciudadano para los aspirantes a candidatos
independientes son excesivos e inequitativos porque en el Código combatido se
exige que el apoyo ciudadano se base en el padrón electoral, pero el legislador
no consideró o bien soslayó que dicho padrón se encuentra integrado por
ciudadanos que están en el listado nominal y por ciudadanos que, por alguna
razón, no se encuentran en éste, pero tienen la posibilidad de ser inscritos en
él, por lo que en términos generales, la exigencia del tres por ciento se
convierte en realidad en una exigencia del tres punto ocho por ciento; esto es
así, porque de conformidad con el análisis comparativo del padrón electoral
para el Estado de Puebla y el listado nominal de electores respectivo, se
advierte que hay una diferencia del punto cero ocho por ciento mayor de
ciudadanos que se encuentran inscritos en el primero, que es de cuatro millones
doscientos veintisiete mil cuatrocientos ochenta y cuatro ciudadanos, con
relación al listado nominal de electores para la Entidad que es de cuatro
millones ciento catorce mil trescientos setenta y siete ciudadanos, con fecha
de corte al veintiuno de agosto del año en curso; en tal sentido, este sistema
de requisitos deviene violatorio de los principios constitucionales de equidad,
objetividad y de certeza en la contienda electoral.
En síntesis, aduce, los requisitos exigidos a aquellos que aspiran a
ser candidato independiente, son arbitrarios: a) porque el tres por ciento de apoyo ciudadano para que los
registros de los aspirantes ciudadanos prosperen, es una cifra excesiva y
desproporcionada respecto de los porcentajes que en el mismo sentido operan a
nivel Nacional para elegir a los representantes de los poderes Ejecutivo y
Legislativo; b) son violatorios de
la Constitución Federal, porque depender de que ese tres por ciento descanse
sobre la base de las dos terceras partes de los distritos o secciones
electorales, según sea el caso, es incongruente y rompe abiertamente con el
sistema de mayoría relativa que para obtener triunfos electorales opera en
nuestra democracia institucional; y c) porque
son excesivos y desproporcionales ya que se requiere que en cada municipio o
sección electoral, correspondiente al tipo de elección de que se trate, se
exige que ese porcentaje del tres por ciento del padrón electoral, sujeto a las
dos terceras partes citadas, se basen al mismo tiempo y adicionalmente en un
dos por ciento de los municipios, distritos o secciones electorales, según sea
el caso de elección para gobernador, diputados locales o miembros de los
ayuntamientos.
En otro orden de ideas argumenta que, de la misma manera, en el caso de
aspirantes que busquen postularse a diputados locales o a miembros de
ayuntamientos, las restricciones y los ejemplos son similares, con la
diferencia de que en el caso de los
ayuntamientos con un padrón electoral menor a cinco mil ciudadanos, la
violación a los principios constitucionales es aún más grave, ya que exige el
cinco por ciento del padrón electoral del Municipio, lo que significa que para
el legislador del Estado de Puebla existan municipios de primera y municipios
de segunda.
Además, son inequitativos porque se exigen diferentes requisitos para
la elección de planillas de miembros de ayuntamientos cuyo padrón electoral sea
menor a cinco mil ciudadanos y, para el caso del Municipio de Puebla, con
relación al resto de los Municipios de la Entidad, ya que en el primer caso, el
apoyo debe ser del cinco por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón
electoral y en el segundo, se requiere del tres por ciento, conformado por al
menos la mitad de las secciones electorales que los integren, lo que es,
discriminatorio y desigual, por tanto, incierto, subjetivo e inequitativo.
Por último, insiste en que tomando en cuenta el derecho humano de que
se trata, el legislador local no goza de una libertad absoluta para legislar,
pues no puede dejar de observar lo dispuesto en los artículos 35, fracción II y
116, fracción de la Constitución Federal, los que además deben de interpretarse
de manera sistemática. Y que no queda duda de que las disposiciones combatidas
imponen condiciones adicionales y restrictivas para el ejercicio del derecho a
ser votado, lo que demuestra una violación directa a esos preceptos
constitucionales; así como inobservancia a los diversos 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, que prevén que las restricciones a los derechos
fundamentales, entre ellos, los derechos políticos, no deben ser
discriminatorias y deben atender a cuestiones de necesidad y proporcionalidad
en una sociedad democrática, para lo cual se optará por elegir las que
restrinjan en menor medida el derecho protegido y guarden proporcionalidad con
el propósito perseguido.
El artículo 201 Quater, fracción I, incisos a), b) y c) del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, se reproduce a
continuación:
“Artículo 201 Quater. Los
ciudadanos que de manera independiente pretendan ser candidatos, deberán
acompañar, a la solicitud de su registro ante el organismo electoral
respectivo:
I. Una relación que contenga el
nombre, domicilio, clave de elector y firma autógrafa de cada uno de los
ciudadanos que contando con credencial para votar vigente, respalden dicha
candidatura en la demarcación correspondiente. De acuerdo con lo siguiente:
a) Para Gobernador del Estado, dicha
relación deberá contener cuando menos la firma de una cantidad de ciudadanos
equivalente al 3% del padrón electoral correspondiente a todo el Estado, y
estar integrada por electores de por lo menos las dos terceras partes de los
municipios que componen la entidad. En ningún caso la relación de los
ciudadanos por municipio podrá ser menor al dos por ciento del padrón que le
corresponda. La fecha de corte del padrón electoral será al quince de diciembre
del año anterior a la elección.
b) Para la fórmula de Diputados de Mayoría relativa, dicha relación
deberá contener cuando menos la firma de una cantidad de ciudadanos equivalente
al 3% del padrón electoral correspondiente al distrito de que se trate, y estar
integrada por electores de por lo menos las dos terceras partes de
los municipios que componen el distrito. En ningún caso la relación de los
ciudadanos por municipio podrá ser menor al dos por ciento del padrón que le
corresponde. La fecha de corte del padrón electoral será al quince de diciembre
del año anterior a la elección.
Para el caso de los distritos cuya cabecera es el municipio de Puebla,
dicha relación deberá contener cuando menos la firma de una cantidad de
ciudadanos equivalente al 3% del padrón electoral correspondiente al distrito
de que se trate, la cual se integrará por electores de por lo menos las dos
terceras partes de las secciones electorales que componen el distrito. En
ningún caso la relación de los ciudadanos por sección electoral podrá ser menor
al 2% del padrón que le corresponde. La fecha de corte del padrón electoral
será al quince de diciembre del año anterior a la elección.
c) Para la elección de planillas de ayuntamientos de municipios y para
todas las Juntas Auxiliares en el Estado, dicha relación deberá contener cuando
menos la firma de una cantidad de ciudadanos en los siguientes términos:
En municipios que cuenten con un padrón electoral de hasta cinco mil
ciudadanos inscritos, se conformará por lo menos con el 5% de ciudadanos
contemplados en el Padrón correspondiente al municipio de se trate, y estará
integrada por ciudadanos de por lo menos dos terceras partes de las secciones
electorales que los integren.
En municipios que cuenten con un padrón electoral superior a cinco mil
ciudadanos inscritos, se conformará por lo menos con el 3% de ciudadanos
contemplados en el Padrón correspondiente al municipio de que se trate, y
estará integrada por ciudadanos de por lo menos dos terceras partes de las
secciones electorales que los integren.
Para el caso del Municipio de Puebla la relación se conformará por lo
menos con el 3% de ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral de por lo menos
las dos terceras partes de los distritos electorales uninominales con cabecera
en dicha demarcación municipal, y estará conformada por ciudadanos de por lo
menos la mitad de las secciones electorales que los integren.
En ningún caso la relación de los ciudadanos por sección electoral y
distritos según sea el caso a los que hace mención este inciso podrá ser menor
al 2% del padrón que le corresponda. La fecha de corte del padrón electoral
será al quince de diciembre del año anterior a la elección.
(…)”.
El
artículo cuestionado establece que los ciudadanos interesados en participar en
una elección como candidatos independientes deberán acompañar a la solicitud de
registro respectiva, una relación que contenga el nombre, domicilio, clave de
elector y firma autógrafa de cada uno de los ciudadanos que contando con
credencial para votar vigente, respalden dicha candidatura en la demarcación
correspondiente, de acuerdo con lo siguiente:
|
Puesto de elección popular |
Requisitos de la relación de respaldo ciudadano |
|
Gobernador |
Firma de
ciudadanos equivalente al 3% del padrón electoral correspondiente a todo el
Estado. - Integrada por
electores de por lo menos las 2/3 partes de los municipios que componen la
entidad. - En ningún caso
la relación de los ciudadanos por municipio podrá ser menor al 2% del padrón
que le corresponda. - La fecha de
corte del padrón electoral será al 15 de diciembre del año anterior a la
elección. |
|
Diputados |
Firma de ciudadanos equivalente al 3% del padrón
electoral correspondiente al distrito de que se trate. - Estará integrada por electores de por lo menos
las 2/3 partes de los municipios que componen el distrito. - La relación de los ciudadanos por municipio, en
ningún caso podrá ser menor al 2% del padrón que le corresponde. - La fecha de corte del padrón electoral será al
15 de diciembre del año anterior a la elección. - Los distritos cuya cabecera es el municipio de
Puebla, dicha relación deberá contener cuando menos la firma de una cantidad
de ciudadanos equivalente al 3% del padrón electoral correspondiente al
distrito de que se trate. - Estará integrará por electores de por lo menos
las 2/3 partes de las secciones electorales que componen el distrito. - En ningún caso, la relación de los ciudadanos
por sección electoral podrá ser menor al 2% del padrón que le corresponde. - La fecha de corte del padrón electoral será al
15 de diciembre del año anterior a la elección. |
|
Ayuntamientos |
- En municipios que cuenten con un padrón
electoral de hasta 5,000 ciudadanos inscritos, se conformará por lo menos con
el 5% de ciudadanos contemplados en el padrón correspondiente al municipio de
se trate, y estará integrada por ciudadanos de por lo menos 2/3 partes de las
secciones electorales que los integren. - En municipios que cuenten con un padrón
electoral superior a 5,000 ciudadanos inscritos, se conformará por lo menos
con el 3% de ciudadanos contemplados en el padrón correspondiente al municipio
de que se trate, y estará integrada por ciudadanos de por lo menos 2/3 partes
de las secciones electorales que los integren. - Para el Municipio de Puebla la relación se
conformará por lo menos con el 3% de ciudadanos inscritos en el padrón
electoral de por lo menos las 2/3 partes de los distritos electorales
uninominales con cabecera en dicha demarcación municipal, y estará conformada
por ciudadanos de por lo menos la mitad de las secciones electorales que los
integren. - En ningún caso la relación de los ciudadanos
por sección electoral y distritos podrá ser menor al 2% del padrón que le
corresponda. - La fecha de corte del padrón electoral será al
15 de diciembre del año anterior a la elección. |
Ahora
bien, en relación con el primer aspecto de inconstitucionalidad que plantean
los partidos políticos, que se refiere al porcentaje de apoyo ciudadano para
quien aspire en participar en un proceso electoral como candidato
independiente, concretamente la firma de una cantidad de ciudadanos equivalente
al tres por ciento, debe tomarse en cuenta lo expresado en el considerando
sexto de esta ejecutoria, en el cual se hace referencia a que se desestimó la
acción de inconstitucionalidad por lo que hace a lo dispuesto en el artículo
201 Quater, fracción I, incisos a) y b), en cuanto al porcentaje referido, en
virtud de que en la sesión del Tribunal Pleno en que se analizó ese problema
jurídico, no se obtuvo la votación necesaria para la declaratoria de invalidez
solicitada.
Precisado lo anterior,
debe decirse que son fundados los argumentos aducidos en contra de lo dispuesto
en el artículo 201 Quater, fracción I, inciso c) del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla, ya que genera un problema de
inequidad, en virtud de que sin justificación alguna o elemento objetivo
alguno, distingue el porcentaje del respaldo ciudadano entre iguales, es decir,
entre los municipios de esa Entidad Federativa.
En efecto, de esa
disposición se advierte que para la elección de planillas de ayuntamientos de
municipios y para todas las juntas auxiliares en el Estado, la relación de
respaldo ciudadano, en cuanto al porcentaje se regula de la siguiente manera:
· Municipios que cuenten con un padrón electoral de hasta 5,000 ciudadanos inscritos se conformará por lo menos con el 5% de ciudadanos contemplados en el padrón correspondiente al municipio de que se trate. Integrada por ciudadanos de por lo menos dos terceras partes de las secciones electorales que los integran.
· Municipios que cuenten con un padrón electoral superior a 5,000 ciudadanos inscritos se conformará por lo menos con el 3% de ciudadanos contemplados en el padrón correspondiente al municipio de que se trate. Integrada por ciudadanos de por lo menos dos terceras partes de las secciones electorales que los integran.
· Municipio de Puebla se conformará por lo menos con el 3% de ciudadanos inscritos en el padrón electoral, de por lo menos las dos terceras partes de los distritos electorales uninominales con cabecera en dicha demarcación municipal; integrada a su vez por ciudadanos de por lo menos la mitad de las secciones electorales que los integren.
Cabe agregar que la
parte final de ese inciso c) establece que en ningún caso la relación de los
ciudadanos por sección electoral y distritos, según sea el caso a los que hace
mención, podrá ser menor al dos por ciento del padrón que le corresponda.
También es importante
precisar que de la lectura a las constancias del procedimiento legislativo que
culminó con el Decreto de veintidós de agosto de dos mil quince por el cual se
reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, no se advierte
manifestación alguna respecto de la distinción que por número de población
prevé la norma, ni en relación a la referencia específica al municipio de
Puebla.
En este sentido, este
Tribunal Pleno determina que el artículo reclamado en este segmento, es
violatorio del principio de equidad en materia electoral, ya que si bien se ha
reiterado que en materia de candidaturas independientes los Congresos locales
cuentan con libertad de configuración legislativa para fijar los requisitos de
apoyo ciudadano, ello sobre la base de que la Constitución General de la
República no establece valor porcentual alguno para ello, también lo es que
como los propios precedentes citados lo indican, esa libertad no es absoluta y,
por tanto, debe garantizar reglas que además de permitir el ejercicio del
derecho a ser votado, debe procurar que éstas respeten los principios que rigen
en la materia electoral, entre ellos,
el de equidad.
En el caso, la
diferencia que establece el Congreso del Estado de Puebla, entre municipios, en
cuanto al porcentaje de apoyo ciudadano para candidatos independientes, no
encuentra justificación alguna, porque se trata de sujetos iguales, es decir
municipios, y si bien éstos pueden tener diferencias en cuanto al número de
población, ello no implica introducir un trato distinto entre iguales; máxime
que ni el artículo 115 constitucional, ni el 116 contienen disposición que
permita una discrepancia como la que se analiza, la que según se advierte,
descansaría en razones de número de población y porque se trata del municipio
de Puebla, lo que no es suficiente para encontrar un respaldo constitucional a
esta regulación.
Por tanto, este
Tribunal Pleno determina la invalidez del inciso c), de la fracción I, del
artículo 201 Quater del Código de Instituciones y Procesos Electorales del
Estado de Puebla, en las porciones normativas correspondientes al porcentaje de
apoyo ciudadano, por número de población y por la distinción del municipio de
Puebla; por tanto, por esta declaratoria de invalidez, el Congreso de esa
Entidad, deberá legislar a la brevedad a fin de establecer el porcentaje de
apoyo ciudadano para la elección de planillas de ayuntamientos, de municipios y
para todas las juntas auxiliares en el Estado, sin que cobre aplicación el
plazo previsto en el artículo 105, fracción II, párrafo penúltimo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tratarse del
cumplimiento a esta sentencia.
Por otra parte, el
Partido Revolucionario Institucional argumenta que es inconstitucional que en
el artículo 201 Quater, fracción I, incisos a), b) y c), se exija que los
porcentajes de la relación que contenga el apoyo ciudadano para candidatos
independientes, debe tener como base el padrón electoral y no la lista nominal,
cuando esos conceptos guardan diferencia, es decir, el legislador del Estado de
Puebla soslayó que dicho padrón se encuentra integrado por ciudadanos que están
en el listado nominal y por ciudadanos que, por alguna razón, no se encuentran
en éste, pero tienen la posibilidad de ser inscritos en él; por lo que en
términos generales, el requisito del tres por ciento que por ejemplo, se fijó
para el cargo de gobernador y diputados, se convierte en realidad en una
exigencia del tres punto ocho por ciento, esto de un análisis comparativo entre
el padrón electoral para el Estado de Puebla y el listado nominal de electores
respectivo.
Sobre el particular,
es importante tener presente que en el artículo 201 Quater, fracción I, inciso
a), b) y c), en las porciones normativas que se refieren al porcentaje del
respaldo ciudadano para los candidatos independientes, se prevé que éste es del
padrón electoral, según el caso se indica que es del Estado, de los municipios,
de los distritos electorales y secciones electorales; así como se precisa que
la fecha de corte del padrón electoral será al quince de diciembre del año
anterior a la elección.
Ahora bien, para dar
respuesta al argumento que se plantea, resulta necesario conocer las
diferencias entre padrón electoral y lista nominal de electores; para ello, se
acude al glosario electoral del Instituto Nacional Electoral[40], en donde se proporcionan los siguientes
conceptos:
Padrón electoral: Es la base de datos que contiene el nombre y la información básica de
todos aquellos ciudadanos mexicanos, en pleno uso de sus derechos político
electorales, que han solicitado formalmente y de manera individual su credencial
para votar con fotografía.
Lista nominal de electores: Es la base de datos que contiene el
nombre y la fotografía de los ciudadanos registrados en el padrón electoral a
quienes se les ha entregado su credencial para votar con fotografía.
Aquí se precisa que
esas definiciones encuentran sustento normativo en los artículos 128 y 137 de
la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales[41].
Si se comparan los
conceptos referidos, advertiremos que la base de datos correspondiente al
padrón electoral, por sus características, es mayor a la de la lista nominal de
electores, ya que el padrón contiene el nombre e información de todos aquellos
ciudadanos mexicanos, en pleno uso de sus derechos
político-electorales, que han solicitado su credencial para votar con
fotografía, a diferencia de la lista nominal que incluye a los ciudadanos a los
que ya se les entregó dicha credencial.
También es importante
tomar en cuenta de nuevo, que en el artículo 201 Ter, apartado D del Código
de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, se regula el
procedimiento de selección de candidatos independientes, que se divide en
distintas etapas, entre ellas, la relativa al registro de candidatos
independientes, que a pesar de haber sido ya transcrito, resulta necesario
reproducir de nueva cuenta, para advertir que cuando alude al respaldo
ciudadano, se refiere a que el nombre de éstos aparezca en la lista nominal de
electores. Esa disposición, en el segmento indicado, se reproduce a
continuación:
“Artículo 201 Ter. Para los efectos de este Código, el proceso
de selección de los Candidatos Independientes comprende las etapas siguientes:
(…).
D. DEL REGISTRO DE CANDIDATOS INDEPENDIENTES:
Los aspirantes a un cargo de elección popular, tendrán derecho a
registrarse como candidatos independientes, siempre que de manera individual,
por fórmula o planilla, según sea el caso, obtengan el número de
manifestaciones de apoyo válidas, respetando en todo momento los porcentajes
establecidos en los incisos a) al c) del artículo 201 Quarter (sic), así como
los demás requisitos establecidos en este Código.
Si ninguno de los aspirantes que solicitan su registro al cargo de
Gobernador, diputado o planilla de ayuntamiento acredita haber obtenido, en su
respectiva demarcación, el porcentaje de respaldo ciudadano en términos del
presente Código, el Consejo General declarará desierto el proceso de selección
de candidatos independientes en la elección de que se trate.
El Instituto en colaboración con el Instituto Nacional Electoral procederá
a verificar que se haya reunido el porcentaje de apoyo ciudadano que
corresponda según la elección de que se trate, constatando que los ciudadanos
aparecen en la lista nominal de electores con corte en el mes y año
designado en la convocatoria respectiva. Las firmas no se computarán para los
efectos del porcentaje requerido cuando se presente alguna de las siguientes
circunstancias:
a) Los nombres de los ciudadanos, aparezcan con datos falsos o
erróneos.
b) No se acompañen las copias de la credencial para votar vigente
respectiva.
c) En el caso de candidatos a Gobernador, cuando las firmas
correspondan a ciudadanos que no tengan su domicilio en la Entidad.
d) En el caso de candidatos a diputado por el principio de mayoría
relativa, cuando los ciudadanos que hayan emitido su apoyo, no tengan su
domicilio en el distrito para el que se esté postulando el aspirante del que se
trate.
e) En el caso de candidatos que integren una planilla, cuando las
firmas correspondan a ciudadanos que no tengan su domicilio en el municipio
para el que se están postulando.
f) Los ciudadanos a quienes correspondan las firmas de apoyo, no
aparezcan en la lista nominal de electores con corte en el mes y año
designado en la convocatoria respectiva.
g) En el caso que se haya presentado por una misma persona más de una
manifestación a favor de un mismo aspirante a candidato independiente, sólo se
computará una.
h) En el caso que una misma persona haya presentado manifestación en
favor de más de un aspirante a candidato independiente por el mismo puesto de
elección, sólo se computará la primera manifestación presentada.
i) No se hayan emitido cumpliendo en (sic) los términos establecidos en
la, Base C, fracción II del presente Artículo.
Dentro (sic) los plazos que establezca la convocatoria, el Consejo
General analizará la solicitud de registro presentada por el ciudadano,
verificando el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 201
Quater de este Código, concluido el análisis el Consejo deberá sesionar con la
única finalidad de pronunciarse sobre el registro de las candidaturas que
procedan.
El Secretario Ejecutivo tomará las medidas necesarias para hacer
pública la conclusión del registro de candidaturas independientes, dando a
conocer los nombres de los candidatos o fórmulas registradas y de aquéllos que
no cumplieron con los requisitos.
Los candidatos independientes para Gobernador y Diputados que obtengan
su registro no podrán ser sustituidos en ninguna de las etapas del proceso
electoral.
Tratándose de la fórmula de Diputados, será cancelado el registro de la
fórmula completa cuando falte el propietario. La ausencia del suplente no
invalidará la fórmula.
En el caso de las planillas de integrantes de Ayuntamiento de
candidatos independientes, si por cualquier causa falta el candidato a
Presidente Municipal propietario, se cancelará el registro completo de la
planilla”.
Precisado lo anterior,
debe decirse que el artículo 201 Quater, fracción I incisos a), b) y c), cuando
se refiere a la relación de apoyo ciudadano, concretamente a la exigencia de
que el porcentaje de firmas debe corresponder al padrón electoral, es
violatorio del principio de certeza electoral, porque confrontando esa
disposición con el diverso 201 Ter, apartado D, se acredita que cuando el
Instituto Estatal Electoral revise la relación de respaldo ciudadano del
candidato independiente, para su registro como tal, verificará que los
ciudadanos que conformen esa relación aparecen en la lista nominal de electores, lo que es
contradictorio y, por tanto, genera inseguridad jurídica.
Esto es, aquellos
interesados en contender en un proceso electoral en el Estado de Puebla por
medio de candidatura independiente, al recabar el llamado apoyo ciudadano
calcularán el porcentaje que exige el Código para ello con base en el padrón
electoral, cuando éste por su naturaleza ofrece variables frente a la lista
nominal de electores, pues contiene un número mayor de ciudadanos inscritos, lo
que representa desde luego, una carga adicional para el interesado, pero lo más
grave es que el propio Código en su artículo 201 Ter, no se refiere al padrón
electoral, sino a la lista nominal de electores, lo que abre la posibilidad de
que alguna de las firmas resulten inútiles para el apoyo buscado, pues no es lo
mismo formar parte del padrón electoral que estar incluido en la lista nominal
de electores, que es la que finalmente sirve para la validez del registro de
candidatos y en su momento para ejercer el derecho a votar.
En este apartado, es importante tomar en cuenta que de acuerdo con el
principio de objetividad en materia electoral, obliga a que las normas y
mecanismos del proceso electoral estén diseñadas para evitar situaciones
conflictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, entre otros; y el
de certeza que, como se apuntó en párrafos anteriores permite que los
participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y
seguridad las reglas que regirán su propia actuación y la de las autoridades
electorales, principios que difícilmente podrían cumplirse con disposiciones
como la cuestionada, que exige el apoyo ciudadano con base en el padrón
electoral, a pesar de que en el momento del registro de candidatos
independientes, con la consecuente revisión del cumplimiento de los requisitos
exigidos para ello, la autoridad electoral revisará ese apoyo ciudadano
respecto de la lista nominal de electores; máxime que como lo señala el partido
político actor, comparando el padrón electoral para el Estado de Puebla y el
listado nominal de electores respectivo, se advierte que hay una diferencia,
pues en el padrón electoral aparecen inscritos 4’259,149 (cuatro millones
doscientos cincuenta y nueve mil ciento cuarenta y nueve) ciudadanos y en la
lista nominal de electores 4’166,407 (cuatro millones ciento sesenta y seis mil
cuatrocientos siete) ciudadanos, con fecha de corte al nueve de octubre de dos
mil quince[42].
Por lo tanto, ha lugar a declarar la invalidez del artículo 201 Quater,
fracción I, incisos a), b) y c) del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, por cuanto se refiere a que el porcentaje de
apoyo ciudadano corresponde al padrón electoral; y en virtud de que la
invalidez de esa porción normativa impide la aplicación de lo dispuesto en esos
incisos, se estima que en vía de consecuencia debe declararse la invalidez de
la totalidad de lo dispuesto en éstos, en la inteligencia de que en el presente
fallo no se alcanzó
la votación necesaria para invalidar el porcentaje del tres por ciento previsto
en esos incisos, por sí mismo considerado, según se expuso en el considerando
sexto de esta ejecutoria.
Por ello, el legislador del Estado de Puebla, en ejercicio de su
libertad configurativa, deberá legislar sobre los requisitos que deben
cumplirse para acreditar el respaldo ciudadano respectivo, sin incurrir en los
vicios que llevaron a declarar la referida invalidez.
Subtema 12.4. Comparecencia ante la
autoridad administrativa electoral, de los ciudadanos que manifiesten su
respaldo a candidato independiente.
Movimiento Ciudadano argumenta que el artículo 201 Ter, apartado A,
párrafo segundo, fracción IV y apartado C, fracción II del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, es inconstitucional
porque coloca en una situación inusitada a aquellos que pretendan ser registrados
como candidatos independientes, en virtud de que exige que los ciudadanos que
otorguen su firma de apoyo al candidato, ratifiquen ésta en lugares específicos
designados para tal fin, lo que transgrede el principio de maximización de los
derechos fundamentales que ordena el artículo 1 constitucional y, por ende,
coarta el derecho fundamental de ser votado que consagra el artículo 35,
fracción II de la Constitución Federal, al imponer un requisito por demás
excesivo y oneroso para el aspirante a candidato independiente. Agrega que el
artículo combatido desconoce el principio pro persona que protege el artículo 1
constitucional, ya que impone una condición desproporcionada que no sólo
vulnera la Constitución Federal, sino también el artículo 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
Por su parte, el Partido Revolucionario Institucional aduce que el
artículo 201 Ter, apartado C, fracción II del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla, es inconstitucional por tratarse de
una norma restrictiva, inequitativa, inadecuada y desproporcionada para quienes
busquen participar en una elección como candidato independiente, en virtud de
que por lo que hace al apoyo ciudadano, exige la comparecencia de las personas
que hayan brindado apoyo al candidato, es decir, la norma no se limita en
exigir la firma como acreditamiento del respaldo ciudadano, sino que ordena
además una comparecencia, lo que resulta desproporcionado e imposibilita a los
interesados a registrarse como candidato independiente.
Para evidenciar lo anterior, el partido político actor plasma una tabla[43] que hace referencia a los Municipios
del Estado de Puebla con una descripción de su padrón y con base en ésta afirma
que el ciudadano que aspire a ser candidato independiente a la gubernatura del
Estado, requiere obtener el tres por ciento del padrón electoral de toda la
Entidad en firmas de apoyo, lo que ejemplificado al corte del veintiuno de
agosto de dos mil quince del padrón electoral para el Estado de Puebla, publicado
por el Instituto Nacional Electoral en su página electrónica, arroja que es de
cuatro millones doscientos veintisiete mil cuatrocientos ochenta y cuatro
ciudadanos empadronados, donde el tres por ciento del padrón corresponde a
ciento veintiséis mil ochocientos veinticinco ciudadanos, quienes deberán
acudir exclusiva y personalmente a las cabeceras distritales a presentar su
firma de apoyo en un periodo de veinte días, de donde se obtiene que en
promedio se deberán presentar seis mil trescientos cuarenta y un firmas
diarias, divididas entre veintiséis distritos electorales, lo que evidencia la
dificultad de cumplimentar ese requisito, si se toma en cuenta que esos
distritos electorales no son homogéneos por los niveles socioculturales,
económicos o geográficos.
Subraya el argumento
relativo a que el sistema de candidaturas independientes en el Estado de Puebla
atenta contra los principios de objetividad y certeza, si se toma en cuenta que
la exigencia de trasladar a los ciudadanos que brinden apoyo al candidato
independiente, a los inmuebles sede de la autoridad electoral para que
ratifiquen ese apoyo, es un gasto que se contabilizará como tendiente a recabar
al apoyo ciudadano y, en ese sentido, la simple obtención de las firmas, se
convertiría en un exceso en el tope de gastos; por tanto, violenta los
criterios adoptados y aceptados por la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
El precepto
cuestionado, a pesar de que en algunos segmentos ha quedado transcrito, es
necesario analizarlo en su integridad, por ello, se reproduce de nuevo a
continuación:
“Artículo 201 TER. Para los efectos de este Código, el proceso
de selección de los Candidatos Independientes comprende las etapas siguientes:
A. DE LA CONVOCATORIA:
El Consejo General aprobará los Lineamientos y la Convocatoria para que
los interesados que lo deseen y cumplan los requisitos correspondientes,
participen en el proceso de registro para contender como candidatos
independientes a un cargo de elección popular.
La Convocatoria deberá publicarse en al menos
dos medios de comunicación impresos de mayor circulación en la Entidad y en la
página de Internet del Instituto, y contendrá al menos los siguientes elementos:
I. Fecha, nombre, cargo y firma del órgano que la expide;
II. Los cargos para los que se convoca;
III. Los requisitos para que los ciudadanos emitan los respaldos a
favor de
los aspirantes;
IV. El calendario que establezca fechas, horarios y domicilios en
los cuales se deberán presentar las solicitudes de aspirantes y la comparecencia
de los ciudadanos que acudan personalmente a manifestarle su apoyo;
V. La forma de llevar a cabo el cómputo de dichos respaldos;
VI. Los términos para el informe de los recursos utilizados tanto para
la obtención de sus apoyos, como para el gasto de campaña el tope de campaña y
la procedencia legal de su origen y destino, de acuerdo con las disposiciones
legales aplicables en materia de fiscalización; y
VII. Los órganos competentes para la recepción de las solicitudes.
B. DE LOS ACTOS PREVIOS AL REGISTRO DE CANDIDATOS INDEPENDIENTES:
I. Los ciudadanos que pretendan postular su candidatura independiente a
un cargo de elección popular, deberán hacerlo del conocimiento del Instituto
por escrito en el formato que éste determine;
II. Con la manifestación de intención, el aspirante a candidato
independiente deberá presentar la documentación que acredite la creación de una
persona jurídica constituida en asociación civil, la cual deberá tener el mismo
tratamiento que un partido político en el régimen fiscal; debiéndose
acreditarse su alta ante el Sistema de Administración Tributaria, anexando los
datos de la cuenta que se haya aperturado a nombre de dicha asociación civil
para recibir el financiamiento público y privado correspondiente.
De lo anterior, el Órgano competente de conformidad en la convocatoria
emitirá la constancia respectiva, y los ciudadanos adquirirán la calidad de
aspirantes.
La cuenta bancaria requerida servirá para el manejo de los recursos
para obtener el apoyo ciudadano y para, en su caso, la campaña electoral. Su
utilización será a partir del inicio de los actos tendentes a obtener el apoyo
ciudadano y hasta la conclusión de las campañas electorales y con
posterioridad, exclusivamente para cubrir los pasivos contraídos y demás
erogaciones. Su cancelación deberá realizarse una vez que se concluyan los
procedimientos que correspondan al proceso de fiscalización.
III. El Instituto establecerá el
modelo único de estatutos de la asociación civil.
La persona jurídica a la que se refiere la fracción II de este
apartado, deberá estar constituida con por lo menos el aspirante a candidato
independiente, su representante legal y el encargado de la administración de
los recursos de la candidatura independiente.
C. DE LA OBTENCIÓN DEL APOYO CIUDADANO:
I. Durante la etapa establecida para tal efecto en la convocatoria, los
aspirantes a candidatos independientes, podrán realizar, por medios diversos a
la radio y la televisión, actos tendentes a recabar el porcentaje de apoyo
ciudadano requerido; dichos actos no deben constituir actos anticipados de
campaña;
II. Los ciudadanos que decidan manifestar su respaldo a un
determinado aspirante a candidato independiente, deberán comparecer
personalmente con copia y original de su credencial para votar vigente ante los
funcionarios electorales que se designen y los representantes que, en su caso,
acrediten los aspirantes a candidato independiente, en los inmuebles destinados
para ello. El apoyo correspondiente se expresará mediante el llenado del
formato que al efecto apruebe el Consejo General, mismo que deberá contener la
firma o huella del manifestante.
Los partidos políticos o coaliciones podrán acreditar representantes a
fin de presenciar la recepción de los respaldos ciudadanos.
Los inmuebles que se destinarán para la recepción de la manifestación
del respaldo ciudadano serán:
a) Para aspirantes a candidato independiente para la elección de
Gobernador, en las sedes de los Consejos Distritales que correspondan al
domicilio de los ciudadanos que decidan manifestar su apoyo, o en su caso, en
las oficinas del Consejo General;
b) Para aspirantes a candidato independiente a Diputados, en las sedes
de los Consejos Distritales que corresponda a la demarcación por la que
pretenda competir, y exclusivamente para ciudadanos con domicilio en el ámbito
territorial al que aspira; y,
c) Para aspirantes a los Ayuntamientos, en la sede del Consejo
Municipal que corresponda a la demarcación por la que pretendan competir, y
exclusivamente para ciudadanos con domicilio en el ámbito territorial
respectivo.
III. Los actos tendientes a recabar el apoyo ciudadano se financiarán
con recursos privados de origen lícito, en los términos de la legislación
aplicable, y estarán sujetos al tope de gastos que determine el Consejo General
por el tipo de elección para la que se pretenda ser postulado, el que será
equivalente al diez por ciento del establecido para las campañas inmediatas
anteriores, según la elección de que se trate;
IV. Los actos tendientes a recabar el porcentaje de apoyo ciudadano
requerido, así como el llenado de los formatos que lo acrediten, se deberán
realizar invariablemente durante los veinte días previos al inicio del periodo
para el registro de candidatos.
D. DEL REGISTRO DE CANDIDATOS INDEPENDIENTES:
Los aspirantes a un cargo de elección popular, tendrán derecho a
registrarse como candidatos independientes, siempre que de manera individual,
por fórmula o planilla, según sea el caso, obtengan el número de
manifestaciones de apoyo válidas, respetando en todo momento los porcentajes establecidos
en los incisos a) al c) del artículo 201 Quarter (sic), así como los demás
requisitos establecidos en este Código.
Si ninguno de los aspirantes que solicitan su registro al cargo de
Gobernador, diputado o planilla de ayuntamiento acredita haber obtenido, en su
respectiva demarcación, el porcentaje de respaldo ciudadano en términos del
presente Código, el Consejo General declarará desierto el proceso de selección
de candidatos independientes en la elección de que se trate.
El Instituto en colaboración con el
Instituto Nacional Electoral procederá a verificar que se haya reunido el
porcentaje de apoyo ciudadano que corresponda según la elección de que se
trate, constatando que los ciudadanos aparecen en la lista nominal de electores
con corte en el mes y año designado en la convocatoria respectiva. Las firmas
no se computarán para los efectos del porcentaje requerido cuando se presente
alguna de las siguientes circunstancias:
a) Los nombres de los ciudadanos,
aparezcan con datos falsos o erróneos.
b) No se acompañen las copias de la
credencial para votar vigente respectiva.
c) En el caso de candidatos a
Gobernador, cuando las firmas correspondan a ciudadanos que no tengan su
domicilio en la Entidad.
d) En el caso de candidatos a
diputado por el principio de mayoría relativa, cuando los ciudadanos que hayan
emitido su apoyo, no tengan su domicilio en el distrito para el que se esté
postulando el aspirante del que se trate.
e) En el caso de candidatos que
integren una planilla, cuando las firmas correspondan a ciudadanos que no
tengan su domicilio en el municipio para el que se están postulando.
f) Los ciudadanos a quienes
correspondan las firmas de apoyo, no aparezcan en la lista nominal de electores
con corte en el mes y año designado en la convocatoria respectiva.
g) En el caso que se haya presentado
por una misma persona más de una manifestación a favor de un mismo aspirante a
candidato independiente, sólo se computará una.
h) En el caso que una misma persona
haya presentado manifestación en favor de más de un aspirante a candidato
independiente por el mismo puesto de elección, sólo se computará la primera
manifestación presentada.
i) No se hayan emitido cumpliendo en
(sic) los términos establecidos en la, Base C, fracción II del presente
Artículo.
Dentro (sic) los plazos que
establezca la convocatoria, el Consejo General analizará la solicitud de
registro presentada por el ciudadano, verificando el cumplimiento de los
requisitos exigidos por el artículo 201 Quater de este Código, concluido el
análisis el Consejo deberá sesionar con la única finalidad de pronunciarse
sobre el registro de las candidaturas que procedan.
El Secretario Ejecutivo tomará las
medidas necesarias para hacer pública la conclusión del registro de
candidaturas independientes, dando a conocer los nombres de los candidatos o
fórmulas registradas y de aquéllos que no cumplieron con los requisitos.
Los candidatos independientes para
Gobernador y Diputados que obtengan su registro no podrán ser sustituidos en
ninguna de las etapas del proceso electoral.
Tratándose de la fórmula de
Diputados, será cancelado el registro de la fórmula completa cuando falte el
propietario. La ausencia del suplente no invalidará
la fórmula.
En el caso de las planillas de
integrantes de Ayuntamiento de candidatos independientes, si por cualquier
causa falta el candidato a Presidente Municipal propietario, se cancelará el
registro completo de la planilla”.
El precepto que nos ocupa se refiere al proceso
de selección de los candidatos independientes y describe las etapas que
conforman éste; así, prevé cuatro etapas para ello, relativas a la
convocatoria; a los actos previos al registro de candidatos independientes; a
la obtención del apoyo ciudadano, y al registro de candidatos independientes.
El apartado A establece que la convocatoria
deberá publicarse en al menos dos medios de comunicación impresos de mayor
circulación en la Entidad y en la página de internet del Instituto Estatal
Electoral y que contendrá al menos los elementos que menciona, entre ellos el
contenido en la fracción IV relativo al calendario que establezca fechas,
horarios y domicilios en los cuales se deberán presentar las solicitudes de
aspirantes y la comparecencia de los ciudadanos que acudan personalmente a
manifestarle su apoyo al candidato ciudadano. El apartado C relativo a la
obtención del apoyo ciudadano prevé en su fracción II, que los ciudadanos que decidan manifestar
su respaldo a un determinado aspirante a candidato independiente, deberán
comparecer personalmente con copia y original de su credencial para votar
vigente ante los funcionarios electorales que se designen y los representantes
que, en su caso, acrediten los aspirantes a candidato independiente, en los
inmuebles destinados para ello; así como que el apoyo correspondiente, se expresará
mediante el llenado del formato que al efecto apruebe el Consejo General del
Instituto Estatal Electoral, el cual deberá contener la firma o huella del
manifestante.
La disposición
combatida es clara en establecer que aquellos ciudadanos que brinden su
respaldo a un determinado aspirante a candidato independiente, deberán
comparecer personalmente a manifestar ese apoyo, con copia y original de su
credencial de elector vigente, ante la autoridad electoral y en los inmuebles
destinados para ello.
En este apartado es
importante reiterar que en materia de candidaturas independientes esta Suprema
Corte ha sustentado el criterio de amplia libertad de configuración legislativa
de los Congresos locales, pero también ha determinado que esa libertad no es absoluta,
pues en todo caso, el régimen que se diseñe debe garantizar el contenido
esencial y la posibilidad efectiva del ejercicio de dicha prerrogativa
constitucional, así como los valores, principios y derechos políticos también
protegidos por la Constitución, lo que incluye la obligación de que los
requisitos y demás condiciones para acceder a las candidaturas independientes
no sean desproporcionados o irrazonables. En otras palabras, la libertad de
configuración legislativa no puede atentar al núcleo fundamental del derecho en
cuestión.
También es necesario
enfatizar que de acuerdo con el artículo 1, párrafo tercero de la Constitución
Federal[44], todas las autoridades, en el ámbito
de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar
los derechos humanos de conformidad con los principios que ahí se enumeran,
entre ellos, el de progresividad, lo que llevado al caso implica que las
legislaturas tienen el deber de hacer posible el pleno ejercicio de los
derechos de los ciudadanos, en el supuesto que se analiza, para que
puedan acceder como candidatos independientes a cargos de elección popular; así
como se traduce en
no aprobar disposiciones que en lugar de proteger un derecho fundamental,
constituyan un obstáculo que lo haga nugatorio.
Precisado
lo anterior, debe decirse que asiste la razón a los partidos políticos ya
mencionados, pues la regla consistente en exigir que los ciudadanos que decidan
manifestar su respaldo a un determinado aspirante a candidato independiente,
deberán comparecer personalmente con copia y original de su credencial para
votar vigente ante los funcionarios electorales que se designen, en los
inmuebles destinados para ello, es una regla que constituye una carga excesiva
para aquellos que aspiren a un cargo de elección popular en el Estado de
Puebla; es una medida desproporcionada si se atiende al objetivo que busca el
legislador ordinario de cerciorarse de la certeza del apoyo ciudadano
expresado.
En
efecto, de la lectura al artículo cuestionado, se advierte que los ciudadanos
que manifiesten su respaldo a un aspirante a candidato independiente, deberán
comparecer ante la autoridad administrativa electoral, con original y copia de
su credencial de elector, esta medida es excesiva porque si bien su propósito
es el de acreditar en forma fehaciente que el aspirante a candidato
independiente tiene el respaldo ciudadano que exige el propio Código, en los
porcentajes ya referidos en esta ejecutoria, también lo es que ello se puede
obtener, con la exigencia de los datos de la credencial para votar y la copia
respectiva de ésta, sin necesidad de comparecencia, pues ello torna el
requisito en una difícil carga que pudieran desahogar las personas interesadas,
si se toma en cuenta las variables poblacionales y geográficas que cada
municipio de la Entidad tiene; es decir, para el legislador del Estado de
Puebla la firma que expresa el apoyo ciudadano, con los datos de nombre,
domicilio, clave de elector y en su caso copia de la credencial respectiva no
son suficientes, por lo que agregó la exigencia de la comparecencia para
expresar ante autoridad administrativa electoral el apoyo respectivo, empero,
este requisito es una carga desproporcionada que termina afectando el núcleo
esencial del derecho a ser votado, pues no tomó en cuenta el legislador que la
acreditación fehaciente del respaldo ciudadano, puede llevarse a cabo por otros
medios, como lo es aquél que el propio Código combatido prevé, es decir, el de
la verificación de la credencial de elector de aquellos firmantes, frente a la
base de datos que conforma el Registro Federal de Electores.
Lo
antedicho significa que si la medida adoptada tiene como fin acreditar de
manera fehaciente el respaldo ciudadano, ello se tradujo en un requisito que
ignoró la posibilidad de que la información de los ciudadanos que respalden al
candidato independiente, puede ser confrontada con la información contenida en
el registro referido, pues de ahí parte la elaboración del padrón electoral y
en su momento la lista nominal de electores; máxime que el Código en el
artículo 201 Ter, apartado D, establece que el Instituto Estatal Electoral en
colaboración con el Instituto Nacional Electoral procederá a verificar que se
haya reunido el porcentaje de apoyo ciudadano que corresponda, constatando que
los ciudadanos aparecen en la lista nominal de electores, así como precisa en
distintos incisos, cuándo no se computarán las firmas para los efectos del
porcentaje requerido, de donde se advierte que el propio ordenamiento reconoce
la existencia de un medio que finalmente servirá para confrontar la información
electoral de aquellos ciudadanos que brinden respaldo al candidato
independiente, por lo que resulta innecesario y excesivo el requisito de la
comparecencia.
Cabe
agregar que la exigencia de la comparecencia se traduce en un requisito
desproporcionado que termina generando una afectación a aquellos que pretendan
ser candidatos independientes, pues se trata de un requisito gravoso que
dificulta por el traslado de los ciudadanos, obtener el apoyo que exige la Ley.
No se
desconoce que el legislador del Estado de Puebla con la medida, pretendió
evitar algún tipo de abuso en el uso de fotocopias de las credenciales de
elector de las personas que brinden apoyo ciudadano a un aspirante a candidato
independiente, sin embargo, reconociendo la necesidad de que se acredite en
forma fehaciente dicho apoyo, ello no implica que la autoridad no adopte
medidas razonables, tendientes a lograr el objetivo legítimo que persigue, pero
sin obstaculizar el pleno ejercicio del derecho a ser votado de aquéllos que
decidan competir por medio de una candidatura independiente.
Asimismo,
se indica que en la acción de inconstitucionalidad 42/2014 y sus acumuladas
55/2014, 61/2014 y 71/2014[45], en la que se
analizó el Código Electoral del Estado de Michoacán, se planteó la
inconstitucionalidad del artículo 312, párrafo primero de ese Código, que prevé
una regla similar a la que ahora se declara inconstitucional, es decir, la
relativa a la comparecencia de los ciudadanos que manifiesten su respaldo
ciudadano a candidatos independientes, sin que se concluyera con la
declaratoria de invalidez solicitada; empero, en dicha ejecutoria no se hizo
mayor análisis respecto del requisito que hoy se analiza, sino que su enfoque
se refirió a la exigencia de la presentación de la credencial de elector de
aquellos ciudadanos que expresaron respaldo ciudadano, lo que se explica porque
el concepto de invalidez respectivo no contenía mayor énfasis respecto ese
requisito.
Lo
anterior claramente se corrobora de la transcripción al considerando décimo
noveno de esa ejecutoria, que es del tenor siguiente:
“(…).
(386) DÉCIMO NOVENO. Los ciudadanos que manifiesten su apoyo a un
candidato independiente deben presentar copia de su credencial para votar. El
accionante afirma que el artículo 312, párrafo primero, es inconstitucional
porque obliga a los ciudadanos que decidan manifestar su respaldo a algún
aspirante a candidato independiente a presentar copia de su credencial para
votar, y esto resulta desproporcionado e irracional pues, además, tendrán que
presentar el original de dicho documento y comparecer ante los funcionarios que
la autoridad electoral designe al efecto, quienes podrán cotejar, de manera
directa e inmediata, los datos que estimen necesarios, y constatar que se
encuentran en pleno goce de sus derechos político-electorales, y están
inscritos en el listado nominal y pertenecen a la demarcación territorial de la
candidatura que deseen apoyar.
(387) El argumento recién referido es infundado, atento a las razones
que se desarrollan a continuación.
(388) El Código Electoral de Michoacán dispone que entre las etapas que
conforman el proceso de selección de los candidatos independientes se encuentra
la relativa a la obtención del respaldo ciudadano, durante la cual, los
aspirantes registrados podrán realizar acciones encaminadas a obtener el apoyo
de la ciudadanía mediante manifestaciones personales, siempre que cumplan con
los requisitos que, al efecto, establece la propia normativa
en cita.
(389) Vinculado con lo anterior, la ley en comento señala que las
manifestaciones de respaldo se recibirán en los consejos electorales de comités
municipales, exclusivamente, dentro de la etapa correspondiente y, además,
precisa los pasos que debe seguir quien decida expresar su apoyo a algún
candidato independiente.
(390) En efecto, en relación con esto
último, el código comicial estatal dispone que quienes decidan dar su apoyo a
algún aspirante a candidato independiente tendrán que comparecer personalmente
en los inmuebles destinados para ello, ante los funcionarios electorales
designados al efecto y los representantes que, en su caso, acrediten los
aspirantes contendientes, con copia y original de su credencial para votar
vigente, para llenar el formato correspondiente, que deberá contar con la firma
o huella de quien lo suscribe.
(391) Además, prevé que presentadas
las manifestaciones respectivas, las autoridades electorales verificarán por
medios idóneos que ningún ciudadano emita más de una expresión de apoyo para el
mismo cargo de elección popular, y que no lo hagan quienes hayan sido dados de
baja del padrón electoral por haber sido suspendidos de sus derechos
político-electorales, o no pertenezcan al ámbito (estatal, distrital o
municipal) que corresponda al aspirante que pretenda competir, y también
establece que cuando el formato carezca de los datos requeridos, la declaración
de respaldo será nula.
(392) Finalmente, indica que al
concluir el plazo previsto para las expresiones de apoyo, se declarará quiénes
tendrán derecho a registrarse como candidatos independientes, para lo cual, se
verificarán las manifestaciones emitidas a favor de cada uno de los aspirantes,
pues sólo será reconocido tal carácter a quien obtenga el mayor número de
respaldos válidos, siempre que sea mayor al porcentaje exigido para cada cargo,
y si ninguno de los interesados lo obtuviere, se declarará desierto el proceso
de selección correspondiente.
(393) Las consideraciones
desarrolladas con antelación ponen de relieve que la finalidad del procedimiento
referido es constatar, con certeza, quién de los aspirantes a ser registrados
como candidatos ciudadanos obtuvo un mayor número de respaldos, a efecto de que
se le reconozca la posibilidad de ser registrado con tal carácter.
(394) En este sentido, los requisitos
a los que aluden los preceptos antes señalados constituyen los elementos
mínimos necesarios para acreditar que los aspirantes a candidatos
independientes cumplen las condiciones básicas de elegibilidad necesarias para
ocupar un cargo de elección popular, cuando menos, en lo relativo a la
representatividad que debe tener, conforme a la norma comicial del Estado, para
participar en condiciones de equidad en la contienda electoral.
(395) En este sentido, contrariamente
a lo señalado por el accionante, la previsión que se tilda de inconstitucional,
en la que se obliga a quienes manifiesten su respaldo a favor de algún
aspirante a que presenten copia de su credencial para votar vigente, debe
entenderse como un requisito razonable, en tanto que tiene el propósito de
acreditar, en forma fehaciente, que la candidatura independiente alcanzó el
respaldo ciudadano suficiente para participar en la elección con un mínimo de
competitividad que haga previsible su posibilidad de triunfar y, consecuentemente,
justifique que se eroguen recursos estatales a su favor.
(396) Ello, pues resultaría absurdo
hacerlo ante la sola intención de un aspirante para participar en un proceso
electivo, o sin ofrecer a la ciudadanía las pruebas irrefutables de que un
importante número de ciudadanos estimaron conveniente que el candidato luchara
en él sin partido.
(397) Por tanto, la exigencia
establecida en el numeral combatido no implica una exigencia desmedida, pues
conforme al principio de certeza que rige la materia electoral, resulta
indispensable garantizar, tanto al interesado como a la ciudadanía, así como a
los demás contendientes, que la incorporación de un candidato adicional tuvo un
apoyo incontrovertible para que se sumara a la elección, dada la abundancia de
pruebas en ese sentido y la posibilidad de comprobar su autenticidad en
cualquier momento.
(398) A lo anterior, debe agregarse
que el requisito en comento no es excesivamente gravoso, pues el ciudadano que
posea su credencial para votar y decida manifestar su apoyo a algún aspirante a
candidato independiente, de manera fácil e inmediata podrá obtener una copia de
dicho documento para presentarlo ante la autoridad correspondiente.
(399) En virtud de lo anterior, como se adelantó, la previsión
impugnada no resulta contraria a la Ley Fundamental y, por tanto, lo conducente
es reconocer la validez del artículo 312, párrafo primero, del Código Electoral
del Estado
de Michoacán.
(…)”.
Lo
mismo ocurre con la acción de inconstitucionalidad 40/2014 y sus acumuladas
64/2014 y 80/2014[46], en la que se
estudió el artículo 235, fracción I, último párrafo de la Ley Electoral del
Estado de San Luis Potosí, cuya sentencia invocó como precedente la acción de
inconstitucionalidad transcrita, es decir, la 42/2014 y sus acumuladas y en la
cual el enfoque se dirigió principalmente a la presentación de la credencial de
elector de aquéllos que brinden respaldo ciudadano a una candidatura
independiente, sin que se advierta argumento alguno sobre el requisito de
comparecencia, en los términos en que fue impugnado en la ejecutoria que ahora
nos ocupa.
Para
ello, resulta importante transcribir las consideraciones de la acción 40/2014 y
sus acumuladas, que son las siguientes:
“(…).
En otro aspecto, el promovente alega que el artículo 235, fracción I,
último párrafo, de la Ley Electoral del Estado,
deviene inconstitucional, al establecer que los ciudadanos que decidan
apoyar a un determinado aspirante a candidato independiente deberán comparecer
personalmente en los domicilios oficiales de las Comisiones Distritales, o
comités Municipales Electorales, con su credencial para votar vigente, llenando
el formato que para tal efecto apruebe el Pleno del consejo, debiendo anexar a
éste, copia por ambos lados de su credencial para votar con fotografía, pues,
estima que este último requisito es desproporcional, irracional e innecesario,
lo cual obstaculiza el derecho de ser votado por medio de candidaturas
independientes.
El artículo que se impugna, en la parte que interesa, textualmente
dispone lo siguiente:
‘Artículo 235’. (Se transcribe).
Se estima que también es infundado dicho concepto de invalidez, toda
vez que, como estableció este Pleno al resolver la acción de
inconstitucionalidad 42/2014 y sus acumuladas 55/2014, 61/2014 y 71/2014,
contrario a lo señalado por el accionante, el requisito de que quien decida
apoyar a un candidato independiente deberá presentar copia de su credencial de
elector, es razonable, en tanto que tiene el propósito de acreditar, en forma
fehaciente, que la candidatura independiente alcanzó el respaldo ciudadano
suficiente para participar en la elección con un mínimo de competitividad que
haga previsible su posibilidad de triunfar y, consecuentemente, justifique que
se eroguen recursos estatales a su favor.
Ello, pues resultaría absurdo hacerlo ante la sola intención de un
aspirante para participar en un proceso electivo, o sin ofrecer a la ciudadanía
las pruebas irrefutables de que un importante número de ciudadanos estimaron
conveniente que el candidato luchara en él sin partido.
Por tanto, la exigencia establecida en el numeral combatido no implica
una exigencia desmedida, pues conforme al principio de certeza que rige la
materia electoral, resulta indispensable garantizar, tanto al interesado como a
la ciudadanía, así como a los demás contendientes, que la incorporación de un
candidato adicional tuvo un apoyo incontrovertible para que se sumara a la
elección, dada la abundancia de pruebas en ese sentido y la posibilidad de
comprobar su autenticidad en cualquier momento.
A lo anterior, debe agregarse
que el requisito en comento no es excesivamente gravoso, pues el ciudadano que
posea su credencial para votar y decida manifestar su apoyo a algún aspirante a
candidato independiente, de manera fácil e inmediata podrá obtener una copia de
dicho documento para presentarlo ante la autoridad correspondiente.
Por las razones apuntadas, se reconoce la validez del artículo 235, de
la Ley Electoral del Estado.
(…)”.
En
consecuencia, este Tribunal Pleno declara la invalidez del artículo 201 Ter, apartado A, párrafo segundo,
fracción IV y apartado C, fracción II del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, en cuanto exige que los ciudadanos que
decidan manifestar su respaldo a un determinado aspirante a candidato
independiente, deberán comparecer personalmente con copia y original de su
credencial para votar, ante los funcionarios electorales que se designen en los
inmuebles destinados para ello.
DÉCIMO NOVENO. Efectos. En términos de lo establecido en los artículos 41, fracción IV y 45,
párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo
105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aplicables a
las sentencias dictadas en una acción de inconstitucionalidad al tenor de lo
señalado en el artículo 73 de este ordenamiento, en los fallos que se emitan en
un asunto de esa naturaleza es necesario fijar con precisión sus efectos[47], en su caso, los órganos obligados a
cumplirla, los efectos de invalidez que se podrán extender a otras normas
generales que guarden una relación de dependencia con las invalidadas y el
momento a partir del cual deben surtirse dichos efectos.
En ese contexto, a
continuación se precisan los efectos de las declaraciones de invalidez
contenidas
en los considerandos séptimo, décimo cuarto, décimo quinto, décimo octavo de
esta sentencia, en los siguientes términos:
1. En el
considerando séptimo de este fallo se declaró la invalidez del artículo 41,
párrafos primero y tercero, en las porciones normativas que indican: "coaligarse o" y "coaliciones o" y 62, párrafo
primero, del Código de Instituciones
y Procesos Electorales del Estado de Puebla, publicado en el Periódico Oficial
de esa Entidad el veintidós de agosto de dos mil quince, en virtud de que con
fundamento en el artículo 73, fracción XXIX-U de la Constitución Federal y, el
diverso segundo transitorio fracción I, inciso f) del Decreto de reforma de
diez de febrero de dos mil catorce, las entidades federativas no se encuentran
facultadas para regular cuestiones relacionadas con las coaliciones, pues la
norma de tránsito antes mencionada es clara en ordenar que corresponde al
legislador federal el establecimiento de un sistema uniforme para los procesos
electorales federales y locales en esta materia.
Por lo anterior, debe
estimarse que el vicio de las citadas porciones normativas debe extenderse a
los artículos 58 TER, 59, 60, 61, 62, párrafos segundo y tercero, 63, 64, 65 y
65 BIS del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla;
más aún respecto de los párrafos segundo y tercero del artículo 62 antes
referido cuya naturaleza accesoria a la regulación invalidada del párrafo
primero de ese numeral provoca también su invalidez en vía de consecuencia.
Por otra parte, al
haberse declarado la invalidez de la porción normativa que indica: “padrón electoral”, de los incisos a) y
b) de la fracción I del artículo 201 Quater, del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla, en virtud de que la invalidez de esa
porción normativa impide la aplicación de lo dispuesto en esos incisos, se
estima que en vía de consecuencia debe declararse la invalidez de la totalidad
de lo dispuesto en éstos; en la inteligencia de que en el presente fallo no se
alcanzó la votación necesaria para invalidar el porcentaje del tres por ciento
previsto en esos incisos, por sí mismo considerado, por lo que el legislador
deberá, en ejercicio de su libertad configurativa, volver a legislar sobre los
requisitos que deben cumplirse para acreditar el respaldo ciudadano respectivo,
sin incurrir en los vicios que llevaron a declarar la referida invalidez.
Por ello, atendiendo a
lo señalado en el artículo 41, fracción IV, de la referida Ley Reglamentaria se
declara la invalidez en vía de consecuencia de los artículos 58 TER, 59, 60,
61, 62, párrafos segundo y tercero, 63, 64, 65, 65 BIS y de los incisos a) y b)
de la fracción I del artículo 201 Quater, del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla, publicado en el Periódico Oficial de
esa Entidad el veintidós de agosto de dos mil quince.
2. En relación con la invalidez de los artículos 200
Bis, apartado B, fracción II, párrafos primero y segundo y fracción VI, 201
Ter, apartado C, fracción IV y 201 Quater, fracción I,
incisos a), b) y c), dentro de los treinta
días naturales siguientes a la notificación de estos puntos resolutivos al
Congreso del Estado de Puebla, el propio Congreso y el Gobernador de ese Estado
deberán aprobar las reformas legislativas que prevean: 1. El periodo que debe ocurrir
entre la conclusión de la precampaña y el inicio del registro de candidatos; 2.
Establecer plazos concretos para la realización de actos tendientes a recabar
el apoyo ciudadano de candidaturas independientes y, 3. Regular en ejercicio de
su libertad configurativa, los requisitos que deben cumplirse para acreditar el
respaldo ciudadano respectivo, sin incurrir en los vicios que llevaron a
declarar la referida invalidez.
En los casos mencionados no cobra aplicación el plazo previsto en el
artículo 105, fracción II,
párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
al tratarse del cumplimiento
a esta sentencia.
Por lo que se refiere
al resto de las normas declaradas inválidas este Tribunal Pleno no considera
necesario fijar efecto alguno al no ser necesarios ni referirse a cuestiones
que trasciendan o afecten aspectos sustanciales del inminente proceso
electoral.
Sirve de sustento a lo
anterior, la tesis plenaria de jurisprudencia P./J. 84/2007, de rubro: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN CUENTA CON AMPLIAS FACULTADES PARA DETERMINAR
LOS EFECTOS DE LAS SENTENCIAS ESTIMATORIAS”[48].
Por último, con
fundamento en lo previsto en el artículo 45, párrafo primero, de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, las declaraciones de invalidez
realizadas en este fallo surtirán sus efectos a partir de la notificación de
sus puntos resolutivos al Congreso del Estado de Puebla.
Por lo expuesto y
fundado, se resuelve:
PRIMERO. Es
procedente y parcialmente fundada la presente acción de inconstitucionalidad y
sus acumuladas.
SEGUNDO. Se
desestiman las acciones de inconstitucionalidad 88/2015 y 93/2015, promovidas
por los Partidos Políticos Revolucionario Institucional y Movimiento Ciudadano,
respecto de los artículos 157, 201 Bis, párrafo sexto, fracciones I, en la
porción normativa que indica: “militante,
afiliado o su equivalente” y II, 201 Ter, apartado C, fracción I, 201 Quater, fracción I, incisos a) y
b) en cuanto al porcentaje aplicable para la obtención del respaldo ciudadano a
favor de los candidatos independientes, así como 321, inciso e), del Decreto
por el que se reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, publicado en el
Periódico Oficial de esa Entidad el veintidós de agosto de dos mil quince.
TERCERO. Se
reconoce la validez de los artículos 13, fracciones I y IV, 16, apartado A y C,
párrafo segundo, 41, párrafo tercero, con la salvedad indicada en el resolutivo
cuarto de esta sentencia, 58 Bis, 200, 201 Bis, párrafo sexto, fracción I, con
la salvedad precisada en el resolutivo segundo de este fallo, 201 Quinquies,
apartado C, en sus tres últimos párrafos, 202, párrafo segundo, 224, párrafos
primero y último, 226 Bis, 318,
párrafo tercero y fracción VII, 320, fracción II, y 321, incisos d) y h), todos
del Decreto por el que se reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del
Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, publicado
en el Periódico Oficial de esa Entidad el veintidós de agosto de dos mil
quince.
CUARTO. Se
declara la invalidez de los artículos 41, párrafos primero y tercero, en las
porciones normativas que, respectivamente, indican: "coaligarse o" y "coaliciones
o", 62, párrafo primero, 200 Bis, apartado B, fracción II, párrafos
primero y segundo y fracción VI, 201 Ter, apartado A, párrafo segundo, fracción
IV y apartado C, fracción II, 201 Ter, apartado C, fracción IV, 201 Quater,
fracción I, incisos a), b) estos últimos sólo por cuanto utilizan al padrón
electoral como base a la que se aplica el porcentaje mínimo de ciudadanos que
deban respaldar una candidatura ciudadana y c), así como el artículo décimo
primero transitorio del Decreto
por el que se reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, publicado en el
Periódico Oficial de esa Entidad el veintidós de agosto de dos mil quince.
QUINTO. Se
declara la invalidez, en vía de consecuencia, de los artículos 58 TER, 59, 60,
61, 62,
párrafos segundo y tercero,
63, 64, 65, 65 BIS y de los incisos a y b de la fracción I del artículo 201
Quater del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla,
publicado en el Periódico Oficial de esa Entidad el veintidós de agosto de dos
mil quince, en términos de los considerandos séptimo y décimo octavo de esta
ejecutoria.
SEXTO. Las
declaraciones de invalidez decretadas en este fallo surtirán sus efectos a
partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al
Congreso del Estado de Puebla.
SÉPTIMO. Publíquese
esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y en el
Periódico Oficial del Estado de Puebla.
Notifíquese;
haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el
expediente.
Así lo resolvió el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
En relación con el punto resolutivo primero:
Se
aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz
Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea,
Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas
y Presidente Aguilar Morales, respecto de los considerandos primero, segundo,
tercero, cuarto y quinto relativos, respectivamente, a la competencia, a la
oportunidad en la presentación de las demandas, a la legitimación de los
promoventes, a la improcedencia y a la precisión de la litis.
En relación con el punto resolutivo segundo:
Se expresó una mayoría
de seis votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Zaldívar Lelo de
Larrea, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas y
Presidente Aguilar Morales, respecto del considerando décimo sexto, en su
primera parte, consistente en la declaración de invalidez del artículo 157 del
Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla. Los
señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas y Pardo
Rebolledo votaron en contra. La señora Ministra Luna Ramos anunció voto
particular. El señor Ministro Franco González Salas reservó su derecho de
formular voto particular. El señor Ministro Gutiérrez Ortiz Mena anunció voto
concurrente.
Se suscitó un empate
de cinco votos a favor de los señores Ministros Luna Ramos, Franco González
Salas, Pardo Rebolledo, Silva Meza y Medina Mora I., y cinco votos en contra de
los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Zaldívar Lelo de
Larrea, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Aguilar Morales,
respecto del considerando décimo octavo, en su subtema 12.1, consistente en el
reconocimiento de validez del artículo 201 Bis, párrafo sexto, fracción I, en
la porción normativa que indica “militante”, del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla. El señor Ministro Silva Meza anunció
voto concurrente.
Se expresó una mayoría
de seis votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz,
Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Sánchez Cordero de García
Villegas y Presidente Aguilar Morales, respecto del considerando décimo octavo,
en su subtema 12.1, consistente en la declaración de invalidez del artículo 201
Bis, párrafo sexto, fracción I, en la porción normativa que indica “afiliado o
su equivalente”, del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado
de Puebla. Los señores Ministros Luna Ramos, Pardo Rebolledo, Silva Meza y
Medina Mora I. votaron en contra. El señor Ministro Silva Meza anunció
voto particular.
Se suscitó un empate
de cinco votos a favor de los señores Ministros Cossío Díaz, Luna Ramos, Pardo
Rebolledo, Silva Meza, y Medina Mora I., y cinco votos en contra de los señores
Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea,
Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Aguilar Morales, respecto del
considerando décimo octavo, en su subtema 12.1, consistente en el
reconocimiento de validez del artículo 201 Bis, párrafo sexto, fracción II, del
Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla. El señor
Ministro Silva Meza anunció voto concurrente.
Se expresó una mayoría
de siete votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Franco González
Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Silva Meza, Sánchez Cordero de
García Villegas y Presidente Aguilar Morales, respecto del considerando décimo
octavo, en su subtema 12.2, consistente en la declaración de invalidez del
artículo 201 Ter, apartado C, fracción I, del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla. Los señores Ministros Cossío Díaz,
Luna Ramos y Medina Mora I. votaron en contra.
Se expresó una mayoría
de seis votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz,
Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Sánchez Cordero de García
Villegas y Presidente Aguilar Morales, respecto del considerando décimo octavo,
en su subtema 12.3, consistente en la declaración de invalidez del artículo 201
Quater, fracción I, inciso a) y b), del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla, en cuanto al porcentaje aplicable para la
obtención del respaldo ciudadano a favor de los candidatos independientes. Los
señores Ministros Luna Ramos, Pardo Rebolledo, Silva Meza y Medina Mora I. votaron
a favor.
Se suscitó un empate
de cinco votos a favor de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna
Ramos, Pardo Rebolledo, Medina Mora I. y Presidente Aguilar Morales, y cinco
votos en contra de los señores Ministros Cossío Díaz, Franco González Salas,
Zaldívar Lelo de Larrea, Silva Meza y Sánchez Cordero de García Villegas,
respecto del considerando décimo séptimo, en su segunda parte, consistente en
el reconocimiento de validez del artículo 321, inciso e), del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla.
Dados los resultados
obtenidos, el Tribunal Pleno determinó desestimar los planteamientos
respectivos.
En relación con el punto resolutivo tercero:
Se aprobó por mayoría
de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos,
Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Silva Meza,
Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Aguilar
Morales, respecto del considerando décimo primero, consistente en el
reconocimiento de validez del artículo 13, fracciones I y IV, del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla. El señor Ministro
Cossío Díaz votó en contra y anunció voto particular. El señor Ministro Franco
González Salas anunció voto concurrente.
Se aprobó por mayoría
de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos,
Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Silva Meza,
Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Aguilar
Morales, respecto del considerando décimo séptimo, en su primera parte,
consistente en el reconocimiento de validez de los artículos 16, apartado A, y
320, fracción II, del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado
de Puebla. El señor Ministro Cossío Díaz votó en contra y anunció voto
particular.
Se aprobó por mayoría
de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Luna Ramos,
Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo, Silva Meza,
Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Aguilar
Morales, respecto del considerando décimo séptimo, en su segunda parte,
consistente en el reconocimiento de validez de los artículos 16, apartado C,
párrafo segundo, 318, párrafo tercero y fracción VII, y 321, incisos d) y h),
del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla. El
señor Ministro Cossío Díaz votó en contra.
Se aprobó por mayoría
de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz en
razón de que las candidaturas comunes, frentes y fusiones no están reservadas
en exclusiva al legislador federal, Luna Ramos con precisiones, Franco González
Salas con precisiones, Zaldívar Lelo de Larrea, salvo por las porciones
normativas relativas a los frentes y fusiones que estimó inválidas, Pardo
Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I. y Sánchez Cordero de García Villegas,
respecto del considerando séptimo, en su segunda parte, consistente en el
reconocimiento de validez del artículo 41, párrafo tercero, del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, al tenor de la
interpretación propuesta. El señor Ministro Presidente Aguilar Morales votó en
contra. La Señora Ministra Luna Ramos reservó su derecho de formular voto
concurrente.
Se
aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz
Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo
Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas y
Presidente Aguilar Morales, respecto del considerando octavo, consistente en el
reconocimiento de validez del artículo 58 Bis del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla. La señora Ministra Luna Ramos votó
en contra y anunció voto particular. El señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea
anunció voto concurrente. Los señores Ministros Cossío Díaz y Franco González
Salas reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Se
aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz
Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea,
Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas
y Presidente Aguilar Morales, respecto de los considerandos noveno y décimo
consistentes, respectivamente, en el reconocimiento de validez de los artículos
200 y 224, párrafos primero y último, del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla.
Se
aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena,
Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo,
Silva Meza, Medina Mora I. y Sánchez Cordero de García Villegas, respecto del
considerando décimo octavo, en su subtema 12.1, consistente en el
reconocimiento de validez del artículo 201 Bis, párrafo sexto, fracción I,
salvo de la porción normativa que indica “militante, afiliado o su
equivalente”, del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de
Puebla. Los señores Ministros Cossío Díaz y Presidente Aguilar Morales votaron
en contra.
Se
aprobó por mayoría de seis votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena,
Cossío Díaz, Luna Ramos, Pardo Rebolledo, Silva Meza y Medina Mora I., respecto
del considerando décimo sexto, en su segunda parte, consistente en el
reconocimiento de validez del artículo 201 Quinquies, apartado C, últimos tres
párrafos, del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de
Puebla. Los señores Ministros Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea,
Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Aguilar Morales votaron en
contra. Los señores Ministros Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea y
Sánchez Cordero de García Villegas anunciaron voto de minoría. La señora
Ministra Luna Ramos reservó su derecho de formular voto concurrente.
Se
aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena,
Cossío Díaz, Franco González Salas, Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora
I., Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Aguilar Morales, respecto
del considerando décimo tercero, consistente en el reconocimiento de validez
del artículo 202, párrafo segundo, del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla. Los señores Ministros Luna Ramos y Zaldívar
Lelo de Larrea votaron en contra. El señor Ministro Zaldívar Lelo de Larrea
anunció voto particular. Los señores Ministros Cossío Díaz y Franco González
Salas reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.
Se
aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz
Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas a favor del proyecto
original y en contra de la modificación aceptada, Zaldívar Lelo de Larrea,
Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas
y Presidente Aguilar Morales, respeto del considerando décimo segundo,
consistente en el reconocimiento de validez del artículo 226 Bis del Código de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla.
En relación con el resolutivo cuarto:
Se
aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz
Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas con reservas y obligado
por el criterio mayoritario, Zaldívar Lelo de Larrea y por la invalidez
adicional respecto de los frentes y fusiones, Pardo Rebolledo con reservas y
obligado por el criterio mayoritario, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez
Cordero de García Villegas y Presidente Aguilar Morales con reservas y obligado
por el criterio mayoritario, respecto del considerando séptimo, en su primera
parte, consistente en la declaración de invalidez de los artículos 41, párrafos
primero, en la porción normativa que indica “coaligarse o”, y tercero, en la
porción normativa que señala “coaliciones o”, y 62, párrafo primero, del Código
de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla. Los señores
Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, Pardo Rebolledo y Presidente Aguilar Morales
anunciaron sendos votos concurrentes.
Se
aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz
Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea,
Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas
y Presidente Aguilar Morales, respecto del considerando décimo quinto,
consistente en la declaración de invalidez del artículo 200 Bis, apartado B,
fracciones II, párrafos primero y segundo, y VI, del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla. Los señores Ministros Cossío Díaz y
Luna Ramos anunciaron sendos votos concurrentes.
Se
aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz
Mena, Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Silva Meza,
Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente
Aguilar Morales, respecto del considerando décimo octavo, en su subtema 12.4,
consistente en la declaración de invalidez del artículo 201 Ter, apartados A,
párrafo segundo, fracción IV, y C, fracción II, del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla. Los señores Ministros Luna Ramos y Pardo
Rebolledo votaron en contra. El señor Ministro Franco González Salas anunció
voto concurrente. El señor Ministro Pardo Rebolledo anunció voto particular.
Se
aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz
Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea,
Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas
y Presidente Aguilar Morales, respecto de los considerandos décimo octavo, sus
subtemas 12.2 y 12.3 consistentes, respectivamente, en la declaración de
invalidez de los artículos 201 Ter, apartado C, fracción IV, y 201 Quater,
fracción I, incisos a) y b), por cuanto se refiere a que el porcentaje de apoyo
ciudadano corresponde padrón electoral, del Código de Instituciones y Procesos
Electorales del Estado de Puebla.
Se
aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz
Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea,
Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García Villegas
y Presidente Aguilar Morales, respecto de los considerandos décimo cuarto y
décimo octavo, en su subtema 12.3, consistentes, respectivamente, en la
declaración de invalidez de los artículos 201 Quater, fracción I, inciso c), del
Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado
de Puebla y décimo primero transitorio del Decreto por el que se reformó dicho
Código.
En relación con el punto resolutivo quinto:
Se
aprobó por mayoría de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz
Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Zaldívar Lelo de Larrea, Silva Meza, Medina Mora
I., Sánchez Cordero de García Villegas, Pérez Dayán y Presidente Aguilar
Morales, respecto del considerando décimo noveno, consistente en la declaración
de invalidez, en vía de consecuencia, de los artículos 58 Ter, 59, 60, 61, 62,
párrafos segundo y tercero, 63, 64, 65 y 65 Bis del Código de Instituciones y
Procesos Electorales del Estado de Puebla. Los señores Ministros Franco
González Salas y Pardo Rebolledo votaron en contra. Los señores Ministros
Cossío Díaz y Luna Ramos reservaron su derecho de formular sendos votos
concurrentes.
Se
aprobó por mayoría de ocho votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena,
Cossío Díaz, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea, Pardo Rebolledo,
Silva Meza, Sánchez Cordero de García Villegas y Presidente Aguilar Morales,
respecto del considerando décimo octavo, consistente en la declaración de
invalidez, en vía de consecuencia, de los incisos a) y b) de la fracción I del
artículo 201 Quater del Código
de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla. Los señores
Ministros Luna Ramos como Medina Mora I. y Pérez Dayán votaron en contra. La
señora Ministra Luna Ramos anunció voto particular.
El señor Ministro Pardo Rebolledo reservó su derecho de formular voto
concurrente.
En relación con los puntos resolutivos sexto y
séptimo:
Se
aprobaron por unanimidad de once votos de los señores Ministros Gutiérrez Ortiz
Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Zaldívar Lelo de Larrea,
Pardo Rebolledo, Silva Meza, Medina Mora I., Sánchez Cordero de García
Villegas, Pérez Dayán y Presidente Aguilar Morales.
El
señor Ministro Alberto Pérez Dayán no asistió a las sesiones de diecisiete,
diecinueve y veintitrés de noviembre de dos mil quince por gozar de vacaciones,
en virtud de haber integrado la Comisión de Receso correspondiente al Primer
Periodo de Sesiones de dos mil quince.
El
señor Ministro Presidente Aguilar Morales declaró que el asunto se resolvió en
los términos precisados. Doy fe.
Firman el señor Ministro Presidente y el Ministro Ponente, con el Secretario General de
Acuerdos quien
da fe.
El Presidente: Ministro Luis María Aguilar Morales.- Rúbrica.-
El Ponente: Ministro Alberto Pérez Dayán.- Rúbrica.- El Secretario General de Acuerdos: Rafael Coello Cetina.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de ciento veintinueve fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con su original que corresponde a la sentencia de veinticuatro de noviembre de dos mil quince, dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 88/2015 y sus acumuladas 93/2015 y 95/2015, promovidas por el Partido Revolucionario Institucional, Movimiento Ciudadano y Morena. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a doce de enero de dos mil dieciséis.- Rúbrica.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ
RAMÓN COSSÍO DÍAZ EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 88/2015 Y SUS ACUMULADAS
93/2015 Y 95/2015.
Antecedentes
1. En la sesión del veinticuatro de noviembre del dos mil quince, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió las acciones de inconstitucionalidad en cita al rubro, interpuestas por los partidos políticos Revolucionario Institucional, Movimiento Ciudadano y Morena, que controvirtieron el Decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversos preceptos del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla.
2. Para efectos de claridad, solamente describo las determinaciones de la mayoría con la cuales disiento, a saber, el considerando décimo primero y el décimo séptimo; en cada caso, las razones mayoritarias son seguidas de la explicación que sustenta dicho disenso.
I. Suspensión del derecho al voto de las personas sujetas a
proceso penal que merezca sanción corporal (Considerando Décimo Primero).
3. Los accionantes impugnaron el artículo 13, fracciones I y IV del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla que establece la suspensión del derecho al voto de los ciudadanos que estén sujetos a proceso penal por delito que merezca pena corporal desde que se dicte el auto de formal prisión o el de vinculación a proceso, así como de aquellas personas prófugas de la justicia desde el momento de la emisión del auto de aprehensión o reaprehensión hasta la prescripción de la acción penal.
Razones mayoritarias
4. La sentencia reconoció la validez de ambas
fracciones, pues se consideró que su redacción era acorde con la del artículo
38 constitucional fracciones II y V, respectivamente. Con base en lo resuelto
en la contradicción de tesis 6/2008-PL se estimó que debía realizarse una
interpretación conforme de las fracciones impugnadas. Respetando el principio
de presunción de inocencia, se entendió que el primer supuesto solamente puede
operar cuando la persona esté privada efectivamente de su libertad. En cuanto
al segundo supuesto, no debe atender a la simple emisión de una orden de
aprehensión sino al concepto de prófugo de la justicia y a la finalidad de
sancionar la evasión de la misma.
Razones de disenso
5. No comparto el sentido de la resolución en cuanto a la declaratoria de validez de la fracción I del artículo 13 del código electoral local. Siguiendo el mismo razonamiento que expuse en la acción de inconstitucionalidad 38/2014 y sus acumuladas, considero que una interpretación conforme no puede salvar la constitucionalidad de la fracción. Considero que debe prevalecer la presunción de inocencia independientemente de si el individuo sujeto a proceso se encuentra en libertad o en prisión preventiva.
6. No obstante lo anterior para manifestarme a favor de la declaratoria de validez de la fracción IV del mismo precepto pues se trata de un supuesto diametralmente distinto al de estar sujeto a proceso. Desde mi perspectiva, este es un problema de Estado de Derecho. El estar prófugo de la justicia implica no acceder al cumplimiento del sistema en general, por lo tanto, no pueden aplicarse los principios pro persona y de presunción de inocencia en su beneficio. Este último principio, opera siempre que el individuo esté ya sujeto a la acción del Estado y no cuando la evade.
II. Representación
proporcional (Considerando Décimo Séptimo)
7. Los accionantes impugnaron los artículos 16, apartados A y C, segundo párrafo, 318, tercer párrafo, y fracción VII, 320, fracción II, 321, incisos d), e) y h), del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla. Estos artículos establecen que la primera asignación por representación proporcional recaerá en la fórmula de candidatos postulados por el principio de Mayoría Relativa que, por sí misma, haya obtenido el mayor porcentaje de votos en la elección de Diputados por el referido principio, siempre que no haya alcanzado la constancia respectiva. Los accionantes estimaron que esta regulación conculca el principio de representación proporcional, beneficia únicamente a un partido político e invariablemente al que quedó en segundo lugar.
Razones mayoritarias
8. La sentencia parte del reconocimiento de la libertad de configuración en la materia que goza la legislatura local siempre y cuando respete los límites constitucionales establecidos en el artículo 116, fracción II, entre ellos, los límites de sub y sobrerrepresentación. Posteriormente, reconoce que de una lectura aislada de la porción normativa podría pensarse que se distorsiona el sistema de representación proporcional, ya que parece una regla de asignación por mayoría. Sin embargo, la mayoría recalca que esa probable distorsión se ve compensada pues en las asignaciones posteriores el partido en que haya recaído la llamada primera asignación le será descontado un número de votos equivalente al 3% de la votación válida emitida. Además, se afirma que todos los partidos políticos que se encuentren en el supuesto que prevé la norma cuestionada pueden aspirar a esa primera asignación por mayor porcentaje. Por ello, la mayoría estimó que los preceptos impugnados respetan los límites constitucionales y son válidos.
Razones de disenso
9. El sistema de reparto de diputaciones por el principio de representación proporcional en el Estado de Puebla prevé la asignación directa de una curul a la fórmula de candidatos postulados por el principio de Mayoría Relativa que, por sí misma, haya obtenido el mayor porcentaje de votos en la elección de Diputados por el referido principio, siempre que no hubiere alcanzado la constancia respectiva. Así, una vez que se realiza este reparto, se restará de la votación del partido en cuestión el 3% de los votos. Sin embargo, no es hasta la segunda asignación en la que se toma en cuenta los conceptos de “Cociente Natural”, “Resto Mayor” y “Porcentaje Mínimo”. Esta mecánica no permite que en este primer reparto de asignación por “mayor porcentaje”, se lleve a cabo la valoración acerca de si se genera una sub o sobrerrepresentación de 8% por parte de algún partido político ni la valoración del porcentaje mínimo.
10. Discrepo con la declaración de validez de los artículos impugnados, ya que considero que ni el artículo 41 ni el artículo 116 constitucionales permiten repartos a partidos que hayan obtenido el “segundo lugar” en proporción de votaciones fuera de la formula aplicable al resto de las curules de representación proporcional. Los repartos antes de la resta del 3% o a los que escapan de la aplicación de la fórmula de sobrerrepresentación, menoscaban al sistema de representación proporcional el cual debe aplicarse de manera igual a todos los curules que no se reparten por mayoría relativa. Esta posición fue la que ya adopté en la acción de inconstitucionalidad 64/2015, del Estado de Sinaloa, donde también se hacía una excepción a la fórmula general de reparto de representación proporcional.
11. Por las razones apuntadas, respetuosamente disiento de la resolución alcanzada en estos puntos por la mayoría de los ministros integrantes de este Pleno.
El Ministro José Ramón Cossío Díaz.- Rúbrica.
EL LICENCIADO RAFAEL COELLO CETINA, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: Que esta fotocopia constante de tres fojas útiles, concuerda fiel y exactamente con su original que corresponde al voto particular formulado por el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz en la sentencia de veinticuatro de noviembre de dos mil quince, dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 88/2015 y sus acumuladas 93/2015 y 95/2015, promovidas por el Partido Revolucionario Institucional, Movimiento Ciudadano y Morena. Se certifica con la finalidad de que se publique en el Diario Oficial de la Federación.- México, Distrito Federal, a quince de enero de dos mil dieciséis.- Rúbrica.
[1] Foja mil doscientos ochenta y tres.
[2] Foja mil doscientos ochenta y cuatro.
[3] “Artículo 86.
El presidente del Comité Ejecutivo Nacional tendrá las facultades siguientes:
(…).
XVI. Ocurrir en representación del Partido
para promover la acción de inconstitucionalidad referida en el artículo 105,
fracción II, inciso f, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, cuando se trate de plantear una posible contradicción entre una
norma de carácter general y la propia Constitución;
(…)”.
[4] Foja mil doscientos ochenta y cinco.
[5] Foja mil
doscientos ochenta y seis.
[6] “Artículo 20.
De la Comisión Operativa
Nacional.
(…).
2. Son atribuciones y
facultades de la Comisión Operativa Nacional:
(…).
o) Para interponer, en términos
de la fracción II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral.
(…).”
[7] Foja mil
doscientos ochenta y siete.
[8] Foja mil
doscientos ochenta y ocho.
[9] “Artículo 38. (…).
a. Presidente/a, deberá conducir políticamente al partido y
será su representante legal en el país, responsabilidad que podrá delegar en la
Secretaría General en sus ausencias; (…).
(…)”.
[10] Bajo
la Ponencia del Ministro José Ramón Cossío Díaz, resuelto en sesión de tres de
septiembre de dos mil quince.
[11] “Artículo 73.
El Congreso tiene facultad:
(…).
XXIX-U. Para expedir las leyes
generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades
federativas en materias de partidos políticos; organismos electorales, y
procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución.
(…)”.
[12] Cabe
señalar que respecto de este artículo segundo transitorio, el Tribunal Pleno al
resolver las acciones 22/2014 y sus acumuladas 26/2014, 28/2014 y 30/2014
señaló que su
obligatoriedad es de idéntico valor al del propio articulado constitucional.
[13] Bajo
la ponencia de la señora Ministra
Margarita Beatriz Luna Ramos. En cuanto al tema de la incompetencia de
los legisladores locales para legislar en materia de coaliciones se obtuvo una
mayoría de 9 votos con salvedades de los Ministros Franco González Salas,
Aguilar Morales y Pardo Rebolledo; el Ministro Pérez Dayán precisó que sólo
como marco referencial; y la Ministra Luna con precisiones sobre que es por
suplencia de la queja y no como marco regulatorio. Cabe señalar que con
posterioridad a este precedente en las subsecuentes acciones de
inconstitucionalidad en las que se analizó este tema y se aplicó el aludido
criterio, las votaciones si bien fueron mayoritarias —7 votos—, no se alcanzaba
la votación mínima de 8 votos para declarar la invalidez por razón de
incompetencia del legislador local, por lo que las acciones se desestimaban.
Fue hasta que se resolvió la acción de inconstitucionalidad 86/2014 y su
acumulada 88/2014, en sesión de 9 de junio de 2015, y ya con una nueva
integración de este Tribunal Pleno dado que se incorporó el señor Ministro
Eduardo Medina Mora, que al retomarse las razones de incompetencia del
legislador local para legislar en materia de coaliciones, se alcanzó una
votación mayoritaria
de 8 votos a favor de la invalidez por incompetencia de las legislaturas
locales.
[14] Así entonces, por la incompetencia de las legislaturas
locales para legislar en el tema de coaliciones, votaron los Ministros
Gutiérrez Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, Zaldívar Lelo de Larrea, Silva
Meza, Medina Mora, Sánchez Cordero y Pérez Dayán. Votaron en contra los
Ministros Franco González Salas, Pardo Rebolledo y Aguilar Morales.
[15] Bajo
la Ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, resuelta en sesión de
veintiséis de octubre de dos mil quince.
[16] “Artículo
41. Las sentencias deberán contener:
(…).
IV. Los alcances y efectos de la
sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a
cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos
aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que
corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus
efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de
la propia norma invalidada;
(…)”.
[17] “Artículo
85.
1. Los partidos políticos podrán
constituir frentes, para alcanzar objetivos políticos y sociales compartidos de
índole no electoral, mediante acciones y estrategias específicas y comunes.
(…).
5. Será facultad de las entidades
federativas establecer en sus Constituciones Locales otras formas de
participación o asociación de los partidos políticos con el fin de postular
candidatos.
(…)”.
[18] Esto se
razonó así, por ejemplo, en la acción de inconstitucionalidad 17/2014
y la acción de inconstitucionalidad 36/2014 y sus acumuladas 87/2014 y 89/2014,
resueltas en sesión de nueve y veintitrés de septiembre de dos mil catorce,
respectivamente.
[19] Fallada en
sesión de ocho de julio de dos mil ocho, bajo la Ponencia del Ministro José
Fernando Franco González Salas.
[20] Cuya
invalidez ya declaró este Pleno por extensión en el considerando que antecede.
[21] Resuelta en
sesión de nueve de septiembre de dos mil catorce, bajo la Ponencia de la
Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.
[22] “Artículo 41. El pueblo ejerce su
soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia
de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores,
en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución
Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán
contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
(…).
V. La organización de las
elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto
Nacional Electoral y de los organismos públicos locales, en los términos que
establece esta Constitución.
(…).
Apartado C. En las entidades
federativas las elecciones locales estarán a cargo de organismos públicos
locales en los términos de esta Constitución, que ejercerán funciones en las
siguientes materias:
(…).
8. Resultados preliminares;
encuestas o sondeos de opinión; observación electoral, y conteos rápidos,
conforme a los lineamientos establecidos en el Apartado anterior;
(…)”.
[23] Bajo la
Ponencia del Ministro José Fernando Franco González Salas.
[24] Bajo la
Ponencia del Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano.
[25] Resuelta
en sesión de dos de octubre de dos mil catorce, bajo la Ponencia de la Ministra
Olga Sánchez Cordero de García Villegas, por mayoría de seis votos.
[26] “Artículo 16.
El Poder Legislativo se deposita en una Asamblea de Diputados que se denomina
"Congreso del Estado", el cual se integra con veintiséis Diputados
electos según el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de
distritos electorales uninominales y hasta por quince Diputados que serán
electos de acuerdo con el principio de representación proporcional, de los
cuales:
(…).
C. En ningún caso, un partido
político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que
representen un porcentaje del total de la Legislatura que exceda en ocho puntos
su porcentaje de votación emitida. Esta norma no se aplicará al partido
político que por sus triunfos en distritos uninominales obtenga un porcentaje
de curules del total de la Legislatura, superior a la suma del porcentaje de su
votación emitida más el ocho por ciento.
(…).
Los diputados podrán ser electos
de manera consecutiva, hasta por cuatro periodos. La postulación sólo podrá ser
realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de
la coalición o candidatura común que los hubieren postulado, salvo que hayan
renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.
(…)”.
[27] “Artículo 41.
(…).
V. La organización de las
elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto
Nacional Electoral y de los organismos públicos locales, en los términos que
establece esta Constitución.
(…).
Apartado C. En las entidades
federativas las elecciones locales estarán a cargo de organismos públicos
locales en los términos de esta Constitución, que ejercerán funciones en las
siguientes materias:
(…)”.
[28] “Artículo
116. (…).
IV. De conformidad con las bases
establecidas en esta Constitución y las leyes generales en la materia, las
Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que:
(…).
b) En el ejercicio de la función
electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los
de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima publicidad y
objetividad;
c) Las autoridades que tengan a
su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan
las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento, e
independencia en sus decisiones, conforme a lo siguiente y lo que determinen
las leyes:
(…)”.
[29] “Artículo
206. El registro de candidatos a Gobernador, se realizará durante la
segunda semana de marzo del año de la elección, para el caso de Diputados por
ambos principios y miembros de ayuntamientos el plazo para solicitar el registro
será durante la segunda semana del mes de abril del año de la elección, ante
los órganos competentes siguientes:
(…)”.
[30] “Artículo
213. Recibida la solicitud de registro de candidatos por el Consejero
Presidente del órgano que corresponda, dentro de los siete días siguientes de
su recepción, verificará que se haya cumplido con todos los requisitos
señalados en este Capítulo, conforme a las reglas siguientes:
I. Vencido el plazo anterior, si
se advierte que hubo omisión de uno o varios requisitos, se notificará de
inmediato al partido político correspondiente para que, dentro de las setenta y
dos horas siguientes, subsane el o los requisitos omitidos o sustituya al
candidato, siempre que esto pueda realizarse dentro de los plazos que señale
este Código;
II. Cualquier solicitud o
documentación presentada fuera de dichos plazos será desechada de plano;
III. Al cuarto día siguiente al
vencimiento del plazo referido en el primer párrafo de este artículo los
Consejos General, Distritales y Municipales celebrarán sesión cuyo único objeto
será registrar las candidaturas que procedan y que no presentaron algún tipo de
observación por la autoridad electoral. En el caso de que la solicitud o
documentación fue objeto de algún requerimiento, los Consejos competentes sesionarán
para otorgar los registros respectivos al cuarto día, contados a partir del día
siguiente de la conclusión de la presentación de solventaciones.
El registro de candidatos
independientes se dará en los mismos términos establecidos en el párrafo anterior;
IV. Los Consejos Distritales y
Municipales comunicarán de inmediato al Consejo General, el acuerdo relativo al
registro de candidatos, fórmulas o planillas que hayan realizado durante la
sesión a que se refiere el párrafo anterior; y
V. Al concluir dicha sesión los
Consejeros Presidentes de los Consejos respectivos, harán público en los
estrados del local de los órganos el registro de candidatos acordado.
[31] Bajo la
Ponencia del Ministro Alberto Pérez Dayán, quien hizo suyo el asunto en
sustitución del Ministro Juan N. Silva Meza, resuelta en sesión de diez de
septiembre de dos mil quince.
[32] Bajo la
Ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, resuelta en sesión de
veintiséis de octubre de dos mil quince.
[33] Artículo 39.
1. Los estatutos establecerán:
(…).
j) Las normas, plazos y
procedimientos de justicia intrapartidaria y los mecanismos alternativos de
solución de controversias internas, con los cuales se garanticen los derechos
de los militantes, así como la oportunidad y legalidad de las resoluciones, y
(…)”.
“Artículo 40.
1. Los partidos políticos podrán
establecer en sus estatutos las categorías de sus militantes conforme a su
nivel de participación y responsabilidades. Asimismo, deberán establecer sus
derechos entre los que se incluirán, al menos, los siguientes:
(…).
h) Tener acceso a la jurisdicción
interna del partido político y, en su caso, a recibir orientación jurídica en
el ejercicio y goce de sus derechos como militante cuando sean violentados al
interior del partido político;
(…)”.
[34] “Artículo 42.
Son derechos de los partidos políticos que participen en los procesos
electorales del Estado, los siguientes:
(…).
IV. Formar parte de los órganos
electorales;
(…)”.
“Artículo 54. Los partidos políticos tienen las obligaciones
siguientes:
(…).
VI. Formar parte del Instituto y
de sus órganos a través de sus representantes designados conforme lo dispone
este Código y la reglamentación que apruebe el Consejo General;
(…)”.
“Artículo 80. El Consejo General del Instituto se integrará
por:
(…).
IV. Un representante de partido
por cada uno de los partidos políticos con registro, previa acreditación, con
derecho a voz y sin voto; y
(…)”.
[35] Bajo la
Ponencia del Ministro José Ramón Cossío Díaz, resuelta en sesión de quince de
octubre de dos mil quince.
[36] Bajo la
Ponencia del Ministro José Ramón Cossío Díaz, resuelta en sesión de quince de
octubre de dos mil quince.
[37] Bajo
la Ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos y Ministro José Ramón
Cossío Díaz, resueltas en sesiones de nueve y treinta de septiembre de dos mil
catorce, respectivamente.
[38] Se refiere al
artículo 320, fracción III, que prevé: “III. Para la asignación de las catorce
Diputaciones restantes, se utilizarán los elementos de Cociente Natural y Resto
Mayor, en términos del artículo 318 de este Código para estos efectos, los
partidos políticos participarán en lo individual, independientemente de la
forma de postulación de sus candidatos, y solo serán considerados los que
obtuvieron el porcentaje mínimo, en términos de lo establecido en la fracción I
de este artículo”.
[39] Bajo la
Ponencia del Ministro Luis María Aguilar Morales, resuelta en sesión de
veinticinco de septiembre de dos mil catorce.
[40] Consultable en la página web del
Instituto Nacional Electoral:
http://norma.ine.mx/es/web/normateca/glosario-electoral#l
[41] “Artículo
128.
1. En el Padrón Electoral
constará la información básica de los varones y mujeres mexicanos, mayores de
18 años que han presentado la solicitud a que se refiere el párrafo 1 del
artículo 135 de esta Ley, agrupados en dos secciones, la de ciudadanos
residentes en México y la de ciudadanos residentes en el extranjero.
“Artículo 137.
1. Una vez llevado a cabo el
procedimiento a que se refiere el artículo anterior, se procederá a formar las
listas nominales de electores del Padrón Electoral con los nombres de aquéllos
a los que se les haya entregado su credencial para votar.
(…)”.
[42] Esta
información se obtuvo de la consulta a la página de internet del Instituto
Nacional Electoral.
[43] Fojas
cincuenta y seis a sesenta y seis.
[44] “Artículo 1o.
En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos
humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de
los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección,
cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo
las condiciones que esta Constitución establece.
(…).
Todas las autoridades, en el
ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar,
proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En
consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las
violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley
(…)”.
[45] Bajo
la Ponencia del Ministro Luis María Aguilar Morales, resuelta en sesión de
veinticinco de septiembre de dos mil catorce.
[46] Bajo la
Ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, quien suyo el asunto en
sustitución del Ministro Sergio A. Valls Hernández, resuelta en sesión de uno
de octubre de dos mil catorce.
[47] “Artículo 41. Las sentencias
deberán contener:(…).
IV. Los alcances y
efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos
obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales
opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito
que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general,
sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de
la propia norma invalidada; (…)”.
“Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en
los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley”.
[48] Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, tomo XXVI,
diciembre de dos mil siete, página 777, número de registro IUS: 170879.